I SA/Wa 2584/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Główny Geodeta Kraju (dalej jako "organ" lub "GGK") postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] (dalej jako "WINGiK") zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] lipca 2017 r. nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 6/18. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z [...] lipca 2017 r. orzekł z urzędu o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...] Gminy [...] z "[...]" na "[...]". WINGiK decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 6/18 oddalił skargę G. S. (dalej jako "skarżący") na decyzję z [...] października 2017 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, jednak postępowanie sądowoadministracyjne wywołane tą skargą zostało zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 16 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 6/18. Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2021 r., uzupełnionym w dniu [...] sierpnia 2021 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, poprzez: wszczęcie z urzędu postępowania przez osobę nieposiadającą upoważnienia od ówczesnego piastuna organu, brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do jego wszczęcia, przeprowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania oraz nieuzyskanie zgody na kontynuację postępowania i brak jego umorzenia. WINGiK postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zawiesił przedmiotowe postępowanie nadzorcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 6/18. Jak wskazał w uzasadnieniu, dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na tę decyzję zostało rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17. W jej uzasadnieniu wskazano bowiem, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji, w ocenie WINGiK, konieczne stało się zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 6/18, bowiem wynik tego postępowania musi być respektowany i uwzględniony w niniejszym postępowaniu nadzorczym. GGK postanowieniem z [...] września 2021 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2021 r., podzielając stanowisko, że postępowanie sądowoadministracyjne, mające na celu rozpatrzenie skargi na decyzję WINGiK z [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2017 r., stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności z powodu wydania postanowienia w innej sprawie niż wniosek skarżącego, zobowiązanie organu do doręczenia drogą elektroniczną tego postanowienia podpisanego elektronicznie w celu stwierdzenia prawdziwości twierdzeń GGK oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi: 1. nieskuteczność doręczenia zaskarżonego postanowienia; 2. rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niestosowanie; 3. rażące naruszenie przepisów Rozdziału 2 - Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niestosowanie; 4. rażące naruszenie art. 373 § 1 K.p.a. poprzez jego nierozumienie i próby cząstkowego stosowania a nie jego całej treści wg stanu prawnego obowiązującego w dniu rzekomego podpisania rzekomego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie koniecznym stało się odniesienie do zarzutów skargi najdalej idących, a dotyczących nieskuteczności doręczenia zaskarżonego postanowienia skarżącemu. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia przez skarżącego, na którym widnieje zarówno jego osobisty podpis, jak i data odbioru. Powyższe, jak i wniesienie skargi w terminie, świadczy o zapoznaniu się przez skarżącego z treścią postanowienia, a w konsekwencji o niezasadności ww. zarzutu, bez względu na to, czy postanowienie to zostało przesłane stronie drogą pocztową (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), czy też elektronicznie (tj. za pośrednictwem ePUAP). Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zaskarżone postanowienie doręczone zostało skarżącemu w formie "obustronnych zadrukowanych i niepodpisanych kartek papieru", zauważyć trzeba, że postanowienie to zostało sporządzone w formie dokumentu elektronicznego i podpisane podpisem elektronicznym przez Dyrektora Departamentu Nadzoru, Kontroli i Organizacji Służby Geodezyjnej i Kartograficznej z upoważnienia Głównego Geodety Kraju (upoważnienie to zostało przy tym na wniosek skarżącego przesłane mu przez organ przy piśmie z [...] września 2021 r.). Na stronie 4 postanowienia wskazano z imienia nazwiska i stanowiska, kto je podpisał, a na stronie 5 widnieje potwierdzenie zgodności kopii z dokumentem elektronicznym, a więc zgodnie z art. 393 § 2 K.p.a. Stosownie z kolei do § 4 ww. przepisu wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego. Również zatem ten zarzut skargi nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, że jego podstawę prawną stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W poddanym kontroli Sądu postanowieniu organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r., zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą skarżącego na decyzję WINGiK z [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2017 r., a zatem dotyczącego legalności tej samej decyzji. Zauważyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem analiza akt administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu, że zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zależy, w rozumieniu ww. przepisu, od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 6/18. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 (LEX nr 2298711) kończącej rozbieżności w orzecznictwie sądowym w omawianym zakresie, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Warto odnotować, że w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, odwołując się do orzecznictwa tego sądu, że kolizję postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Organ zawiesza postępowanie w trybie nadzwyczajnym, oczekując na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. W przypadku, gdy w toku kontroli sądowoadministracyjnej przesłanka, na którą w swoim wniosku powołuje się strona, została zbadana i uwzględniona, orzeczenie sądu będzie w istocie prowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego, pierwotnej decyzji, wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wówczas postępowanie w trybie nadzwyczajnym będzie mogło zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Z kolei w sytuacji, gdy sąd uzna, iż okoliczność, na którą strona powołała się również we wniosku o wszczęcie nadzwyczajnej weryfikacji aktu administracyjnego, nie zaistniała lub nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, organ wyda decyzję negatywną powołując się na powagę rzeczy osądzonej. W konsekwencji oczywiste jest, że w przypadku niezbadania przez sąd zagadnienia stanowiącego podstawę żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, organ powinien podjąć zawieszone postępowanie i dalej je prowadzić. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ rzetelnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, które skutkowało zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.