I SA/Wa 2585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń 1. oddala skargę K. R.; 2. ze skargi S. R. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającą, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz P. R. w okresie od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie (łącznie [...] złotych), stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...] podwyższono ustalone od S. R. na rzecz małoletnich córek P. R. i K. R. alimenty do kwoty po [...] złotych miesięcznie, począwszy od dania 27 marca 2009 r. płatne do rąk ich matki – S. R. Następnie wyrokiem z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] Sąd ten we wznowionym postępowaniu sądowym zmienił swój wyrok z [...] lutego 2010 r. w ten sposób, że ustalił należne na rzecz wyżej wymienionych alimenty, począwszy od [...] marca 2009 r., na kwoty po [...] złotych miesięcznie na każdą z nich oraz nadał w tej części wydanemu wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy dla [...]nadał z kolei wyrokowi z [...] grudnia 2011 r. klauzulę wykonalności. Postanowienie to doręczone zostało komornikowi w dniu [...] lutego 2013 r. Wobec bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec dłużnika alimentacyjnego, decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] przyznano w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.") S.R., jako przedstawicielowi ustawowemu P. R. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w kwotach po [...] złotych miesięcznie. W związku ze zmienioną wyrokiem z [...] grudnia 2011 r wysokością zasądzonych na rzecz uprawnionych kwotą alimentów oraz złożonym przez S.R. wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie 1 uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2012 r., w punkcie 2 odmówił przyznania na rzecz uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwotach po [...] złotych, a w punkcie 3 przyznał te świadczenia na rzecz P. R. na okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r. w kwotach po [...] złotych miesięcznie. Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz P. R. w części okresy świadczeniowego, tj. od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie, co łącznie stanowiło kwotę [...] złotych, są świadczeniami nienależnie pobranymi (pkt 1). Wskazał, że ww. nienależnie pobrane świadczenia oraz odsetki ustawowe od tej kwoty podlegają zwrotowi z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (pkt 2) oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podnosił, że wypłacone one zostały na podstawie uchylonej decyzji w kwotach przewyższających wysokość alimentów ustalonych wyrokiem z [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał na złożony w tym względzie wniosek strony. W podstawie prawnej tej decyzji Prezydent [...] przywołał: art. 155, art. 108, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 25 oraz art. 2 pkt 7 lit.c , art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 15, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 23 ust. 1, 6 i 7 u.p.o.u.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212). Od decyzji tej S. R. wniosła odwołanie, w którym wskazując na skonsumowanie w całości wypłaconych na rzecz dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz trudną sytuację materialną wnosiła o umorzenie obowiązku ich zwrotu. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. Odwołując się do ustanowionej w art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. definicji nienależnie pobranego świadczenia, Kolegium wywodziło, że wystarczającą przesłanką do uznania za takowe świadczenia wypłaconego z funduszu alimentacyjnego jest wypłacenie go bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznająca świadczenie i odmówiono prawa do świadczeń (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Bez znaczenia natomiast dla sprawy pozostaje okoliczność, iż strona nie ponosi winy za wypłatę świadczeń nienależnych, gdyż konstrukcja prawne instytucji nienależnie pobranego świadczenia na gruncie powołanej ustawy nie pozwala na uwzględnienie tego rodzaju subiektywnych przesłanek. Odnosząc się natomiast do opisanej w odwołaniu aktualnej sytuacji jej rodziny i wniosku o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania wniosek ten nie może zostać rozpatrzony. Tego rodzaju wniosek bowiem należy wnieść, stosownie do art. 23 ust. 8 powołanej ustawy, do organu pierwszej instancji, po uzyskaniu przez decyzję wydaną w przedmiocie zwrotu tych świadczeń waloru ostateczności. Na powyższą decyzję S. R. I K. R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1.art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 23 ust. 1 i 7 u.p.o.u.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie ww. norm, a w szczególności błędne przyjęcie tożsamości pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" z pojęciem "nienależnego świadczenia" skutkujące ustaleniem, że skarżąca dokonała nienależnego pobrania świadczeń alimentacyjnych; 2.art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i pominięcie podejmowanych przez skarżącą działań informujących organ o toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej alimentów; 3.art. 8 k.p.a. poprzez brak informowania o sposobie i możliwości uniknięcia powstania wierzytelności przekraczającej jej możliwości finansowe 4.art. 9 poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; 5.naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wdaniem decyzji braku umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W oparciu o tak sformułowane zarzutu wniosły one o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy objętej skargą sąd administracyjny w pierwszym rzędzie zobligowany jest do oceny legitymacji skargowej jednostek ją wnoszących. Uprawnionym wszak do wniesienia skargi jest, poza publicznoprawnymi podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Interes prawny, kreuje także przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o czym stanowi art. 28 k.p.a. Musi on być przy tym realny i aktualny. Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie o uznanie wypłaconych S. R. na rzecz P. R. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie ma K. R., gdyż jej praw lub obowiązków wydana w tym przedmiocie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w żaden sposób nie dotyczy. W tej sytuacji jej skarga z przyczyn natury formalnej podlegać musi oddaleniu, bez odnoszenia się do formułowanych w niej zarzutów. Merytoryczna kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r. była natomiast możliwa w efekcie rozpoznania skargi S.R. – będącej stroną postępowania administracyjnego. W następstwie jej rozpoznania zaś Sąd ocenił, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Kwestionowaną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą: że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone S. R. na rzecz jej córki P. R. od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie (stanowiących różnicę między wypłaconym świadczeniem wynoszącym po [...] złotych miesięcznie, a wysokością świadczeń ustalonych, wydaną w trybie art. 155 k.p.a., ostateczną decyzją z [...] czerwca 2013 r. w wysokości po [...] złotych miesięcznie) stanowią świadczenie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.". Utrzymaną w mocy decyzją orzeczono jednocześnie o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi z bieżąco wypłacanych świadczeń, a także nadano jej na podstawie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Jako, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było sformułowanie przez organy oceny, że wypłacone S. R. świadczenia, zakwalifikować należy jako nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit.c u.p.o.u.a., w pierwszym rzędzie wypada zauważyć, że taka kwalifikacja mogła nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z dwóch opisanych w tych przepisie okoliczności: wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania) decyzji pierwotnie przyznającej świadczenia poprzez stwierdzenie jej nieważności, bądź uchylenia takiej decyzji w efekcie wznowienia postępowania administracyjnego i odmowy przyznania świadczenia. Żadne inne okoliczności, nie są objęte hipotezą normy prawnej w nim zawartej. Przepis ten wprost bowiem stanowi, że za świadczenie nienależnie pobrane uznaje się te, które zostały "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pierwotnie wydana decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionej na okres 2012/2013 (tj. decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...]) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z tych nadzwyczajnych trybów, lecz jak wynika z przekazanych do Sądu akt, uchylona została na podstawie art. 155 k.p.a. (vide decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...]). To zaś oznacza, że sprawie tej w ogóle nie zaistniał stan faktyczny objęty hipotezą normy prawnej z art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., a co za tym idzie brak było podstaw do uznania wypłaconych na podstawie ww. decyzji świadczeń za nienależnie pobrane, w rozumieniu tego przepisu. Tym samym decyzja uznająca je za takowe, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium, narusza w sposób oczywisty art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie i już tylko z tych względów nie mogą się one ostać. Odrębną natomiast kwestią jest jak ocenić należy sytuację, w której - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - doszło do ustalenia i wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wymiarze odpowiadającym wysokości zasądzonych na dany okres alimentów, których wysokość w toku pobierania świadczeń sąd zmienił. W takim stanie faktycznym, zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności odwołać się należy do uregulowanej w art. 29 ust. 2 u.p.o.u.a. instytucji zwrotu bez odsetek wypłaconej części świadczeń, do której to instytucji jedynie odpowiednio stosuje się regulację z art. 23 (dotyczącą świadczeń nienależnie pobranych), a dopiero w dalszej kolejności czynić ewentualne rozważenia, czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone po okresie opisanym w tym przepisie (tj. pomiędzy zmianą wysokości zasądzonych alimentów, a datą wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego) można traktować jako nienależnie pobrane. Wówczas jednak czynić to należy w aspekcie definicji zawartej w art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. To z kolei wymaga przeprowadzenia szerszego niż dotychczas zakresu postępowania wyjaśniającego i objęcia nim także okoliczności dotyczących stopnia przyczynienia się przez stronę do uzyskania świadczeń w wysokości nieadekwatnej do należnych alimentów, a więc zbadania czy w ogóle, a jeśli tak to w jakim stopniu było to efektem jej intencjonalnych i zawinionych działań bądź zaniechań. Takich ustaleń w niniejszej sprawie jednak organy nie czyniły, a to oznacza, że podjęte przez nie decyzje zapadły bez wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego umożliwiających prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, iż utrzymana przez Kolegium w mocy decyzja Prezydenta [...] nie spełnia także wymogów, o których stanowi art. 107 § 1 3 k.p.a., w zakresie wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak też jej wyjaśnienia. Przypomnieć natomiast wypada, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) każde rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji publicznej, kierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu musi znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z zasadą tą koresponduje ustanowiony w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcie w każdej decyzji administracyjnej podstawy prawnej, a także jej wyjaśnienia. Przywołanie podstawy prawnej oznacza z kolei wskazanie materialnoprawnych jak i procesowych przepisów prawa, w oparciu o które działał organ administracji publicznej korespondujących z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezydent W/ orzekając o nienależnie pobranym świadczeniu nie dość, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarł wyjaśnienia faktycznej materialnoprawnej podstawy wydanej przez siebie decyzji, to wśród przywołanych w jej osnowie przepisów wskazywał te, które pozostają bez związku z podjętym rozstrzygnięciem, co uszło uwadze Kolegium. Prezydent mianowicie powoływał się na art. 155 k.p.a., który to przepis znajdować mógł zastosowanie jedynie przy zmianie lub uchyleniu na zgodny wniosek stron ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej prawo, a nie przy rozstrzyganiu w postępowaniu zwykłym o statusie pobranych w przeszłości świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Także kolejne przywołane przez niego jednostki redakcyjne ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wyjąwszy art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 23 ust. 1, 6 i 7), czyli art. art.: 9 ust. 1 i 2, 10 ust. 1, 12 ust. 1, 15, 18, 19 i 20 ust. 1 nie mogły mieć zastosowania w sprawie, gdyż w oparciu o nie ustala się prawo do przewidzianych tą ustawą świadczeń, a nie orzeka o tym, że zostały one pobrane nienależnie. Taki sposób formułowania władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, nie tylko w sposób istotny narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale godzi również w ustanowioną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Również za niedopuszczalne uznać należy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nadanie decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane rygoru natychmiastowej wykonalności z powołaniem się li tylko na złożony w tym względzie wniosek strony, bez jakiegokolwiek odniesienia do przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., a zwłaszcza bez wykazania na czym miałby polegać wyjątkowo ważny interes strony, przemawiający za takim rozstrzygnięciem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 2 i 3 sentencji. O oddaleniu skargi K. R. (pkt 1 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i ustalenia w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej stanu faktycznego sprawy, jego subsumcji do adekwatnych do niego norm prawa materialnego oraz podjęcia rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, w oparciu o właściwie oznaczoną w osnowie decyzji procesową i materialnoprawną podstawę.