I SA/Wa 2585/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S., S. S. i S. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargę. Decyzją z 24 września 2021 r. nr GZ.rn.624.69.2019, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister), po rozpatrzeniu wniosku M. S., S. S. i S. G. (Skarżący) z 21 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. (Naczelnika) z 6 września 1975 r. znak 6040/20/75 umorzył postępowanie administracyjne w całości z mocy prawa. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 21 czerwca 2019 r. Skarżący, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z 6 września 1975 r. znak 6040/20/75, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Decyzja Naczelnika (sprostowana postanowieniem Wójta Gminy S. (Wójt) z 8 maja 1994 r. znak 6040/20/75/94) orzekała o przejęciu na własność państwa od W. i W. małż. P. w zamian za rentę nieruchomości rolnej (bez zabudowań) o powierzchni ogólnej 8,61 ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej we wsi K. (gm. S., pow. [...],, woj. [...]). Decyzją z 24 września 2021 r., Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżących z 21 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. - zostało umorzone z mocy prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Organ wyjaśnił, że wniosek Skarżących z 21 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r., wpłynął do Ministra 27 czerwca 2019 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, skoro więc wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, co w ocenie organu miało miejsce najpóźniej w dniu 7 września 1975 r., kiedy to decyzję doręczono W. i W. małż. P. (adnotacja na decyzji z 6 września 1975 r,, że decyzja stała się ostateczna 21 września 1975 r.), to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zdaniem organu, uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Skargę na powyższą decyzję Ministra wnieśli Skarżący. W skardze podnieśli, że skoro decyzja Naczelnika z 6 września 1975 r. została sprostowana z urzędu postanowieniem Wójta z 8 maja 1994 r., to wszczęcie postępowania w dacie 27 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. nastąpiło przed upływem trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej decyzji (trzydziestoletni termin powinien być bowiem liczony od 1994 r., a nie od 1975 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że późniejsze sprostowanie z urzędu decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. (postanowieniem Wójta z 8 maja 1994 r.) - nie zmienia faktu, że od dnia doręczenia decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. (od dnia 7 września 1975 r.) do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (do dnia 27 czerwca 2019 r.) upłynęły ponad 43 lata. Pismem z 21 lutego 2022 r., pełnomocnik Skarżącej M. S. wyznaczony z urzędu uzupełnił złożoną skargę. Zaskarżonej decyzji na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie wyłącznie na ww. podstawie prawnej, w sytuacji, gdy wskazany przepis nie mógł samodzielnie stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) w związku z art. 113 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia skarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed upływem 30 lat od dnia doręczenia skarżonej decyzji, albowiem na potrzeby obliczenia ww. terminu organ powinien wziąć pod uwagę datę wydania postanowienia Wójta z 8 maja 1994 r., którym decyzja Naczelnika z 6 września 1975 r. została nie tyle co sprostowana, ale zmieniona w merytorycznym zakresie i które to postanowienie ostatecznie wyznaczyło końcową datę, w której została ustalona właściwa, merytoryczna treść orzeczenia, jakie planowały wydać organy administracyjne; c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), który wszedł w życie 16 września 2021 r., w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie toczyło się od czerwca 2019 r. i organ przesuwając kilkukrotnie termin rozstrzygnięcia sprawy, sam końcowo określił datę wydania rozstrzygnięcia w sprawie na 31 lipca 2021 r., czego ostatecznie - bez wystąpienia obiektywnych przyczyn takiego działania - nie uczynił i celowo zwlekając do wejścia w życie przytoczonej nowelizacji, umorzył postępowanie administracyjne na podstawie przepisu szczególnego, unikając merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszył szereg podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a w tym zasady praworządności, pogłębiania zaufania oraz szybkości i prostoty postępowania; d) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie postępowania w sprawie przy powołaniu się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w sytuacji, gdy dyspozycja ww. przepisu narusza konstytucyjne prawo do Sądu, a wobec tego wskazany przepis nie powinien być stosowany przez organ w przedmiotowej sprawie; e) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy wobec brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie organ powinien zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji podjąć się merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, czego nie uczynił. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik z urzędu wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 K.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 K.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwila wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że doręczenia kontrolowanej decyzji Naczelnika upłynęło ponad 40 lat, co skutkuje tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że za datę doręczenia ww. decyzji W. i W. małż. P. uznać należy jednak datę 7 września 1975 r., co potwierdza adnotacja na tej decyzji, że decyzja stała się ostateczna 21 września 1975 r. Potwierdzeniem uprawomocnienia się ww. decyzji w tym dniu jest także znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenia Urzędu Gminy S. z 24 listopada 1975 r. wydane na potrzeby przedłożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w T.. Ponadto potwierdzeniem wejścia ww. decyzji do obrotu prawnego, a więc jej doręczenia jest również znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja z 30 maja 1997 r. nr G.II.6013-D/17/97 (wydana po postanowieniu z 8 maja 1994 r. o sprostowaniu decyzji Naczelnika), którą Urząd Rejonowy w O. orzekł o przeniesieniu prawa własności nieruchomości oznaczonej nr dz. [...],o pow. 0,50 ha położonej we wsi K., gmina S., stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa – na rzecz W.P.. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że "W.P. wystąpiła z wnioskiem o zwrot działki dożywotniego użytkowania nr [...],o pow. 0,50 ha położonej we wsi K. gmina S. Prawo do dożywotniego użytkowania przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało na podstawie decyzji naczelnika Gminy w S. nr 6040/2075 z dnia 6.09.1975 r. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia emerytalne". Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r., zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących z 21 czerwca 2029 r. (data wpływu do organu – 27 czerwca 2019 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), co organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 24 września 2021 r. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Nie sposób przy tym zgodzić z poglądem Skarżących, że skoro decyzja Naczelnika z 6 września 1975 r. została sprostowana z urzędu postanowieniem Wójta z 8 maja 1994 r., to wszczęcie postępowania (w dacie 27 czerwca 2019 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. nastąpiło przed upływem trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej decyzji (trzydziestoletni termin powinien być bowiem liczony od 1994 r., a nie od 1975 r.). Późniejsze sprostowanie z urzędu decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. (postanowieniem Wójta z 8 maja 1994 r.) nie zmienia faktu, że od dnia doręczenia decyzji Naczelnika z 6 września 1975 r. (od dnia 7 września 1975 r.) do dnia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (do dnia 27 czerwca 2019 r.) upłynęły ponad 40 lata. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz art. 105 K.p.a. są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 K.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.