I SA/Wa 2587/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi U. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1409/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz U. S. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz U. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 17 listopada 2023 r. U.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1409/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku skarżącej z 8 maja 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...]przy ul. [...], hip. Nr [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy został doręczony Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 29 marca 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że termin wyznaczony przez Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. upłynął ponad 6 lat temu i wniosek nadal nie został załatwiony. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy został już raz ukarany grzywną za niewykonanie powyższego wyroku. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2691/20 Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. W przedmiotowej skardze skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w przepisie art. 154 § 6 ppsa, tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 2) przyznanie skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 ppsa - sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wyjaśnił, że kwestie odszkodowań reguluje art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.). W ocenie Prezydenta przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 1826/2016 Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania podjął szereg działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania w tym celu w szczególności: wystąpił m.in. do Sądu Rejonowego [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21.11.1945 r., do Centralnego Archiwum Wojskowego o nadesłanie do tutejszego Biura zdjęć lotniczych obejmujących przedmiotową nieruchomość z lat 1950-1959 w celu ustalenia daty utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przez byłego właściciela. Ponadto zwrócono się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji czy dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości [...] K. i A. małż. W. lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi. Z uwagi na specyfikę postępowań dotyczących nieruchomości objętych działaniem dekretu, do akt sprawy pozyskano szereg opinii specjalistycznych, których realizacja przez biegłych miała wpływ na długość prowadzonego postępowania, tj.: - opinia geodezyjna z 12 lipca 2021 r., sporządzona przez geodetę [...], zawierająca m.in.: rozliczenie przedmiotowej nieruchomości hipotecznej w aktualnych działkach ewidencyjnych, - analiza geodezyjna z 28 lutego 2022 r., sporządzona przez geodetę [...], zawierająca wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na zdjęcia lotnicze z 1945 r., 1947 r. oraz z roku 1951. Organ wyjaśnił, że analiza przedłożonego do akt sprawy materiału dowodowego skutkowała koniecznością zlecenia sporządzenia dodatkowego opracowania, polegającego m.in. na wkreśleniu granic nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z lat: 1945,1947,1951,1953,1955, 1961 oraz z roku 1965. Przewidywany termin przedłożenia niniejszego opracowania został wstępnie wyznaczony na dzień 4 stycznia 2024 r. Ponadto organ podał, że ogólny plan zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r., obowiązujący w dacie wejścia w życie dekret, w części obejmującej przedmiotową nieruchomość, uległ zniszczeniu. W związku z tym organ 24.11.2023 r., zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z wnioskiem o wydanie opinii jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie z 1931 r., a w szczególności zaś w jakiej "strefie" (od I do VI) znajdowała się przedmiotowa nieruchomość oraz czy w danej strefie istniała możliwość zabudowy działki domem jednorodzinnym. Przy piśmie z 8 grudnia 2023 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego poinformowało organ, że udzielenie odpowiedzi na powyższe zapytanie jest niemożliwe ze względu na całkowite zniszczenie planu z 1931 r. w tym miejscu. Organ podał nadto, że pismem z 24 października 2023 r., pełnomocnik strony postępowania został poinformowany o aktualnym stanie sprawy oraz o przewidywanym termin zakończenia niniejszego postępowania, który został wyznaczony na dzień 31 stycznia 2024 r. Prezydent wskazał, że biorąc pod uwagę fakt podejmowania czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, żądanie wymierzenia organowi grzywny, jak i świadczenia pieniężnego na rzecz strony, jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do art. 154 § 6 ppsa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Uwzględniając skargę sąd, w myśl art. 154 § 7 ppsa, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1409/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 8 maja 2015 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 29 marca 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem przez Sąd termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on bezskutecznie 29 czerwca 2017 r. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2691/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 5000 złotych za niewykonanie wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych. Odpis wyroku z dnia 28 lipca 2021 r. ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy wpłynął do organu 23 września 2021 r. Pismem z 6 października 2023 r. skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi organ wyroku nie wykonał. Oznacza to, że przez 6 lat i 10 miesięcy – licząc od 29 czerwca 2017 r. do kiedy wyrok z dnia 6 grudnia 2016 r. powinien być wykonany – organ pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób przepisy art. 153 ppsa i art. 286 § 2 ppsa w zw. z art. 12 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez niewykonywanie czynności albo wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Nie sposób bowiem usprawiedliwić tak znacznej zwłoki – prawie 7 lat – w wykonaniu prawomocnego wyroku i to mimo wymierzenia już wcześniej z tego tytułu organowi grzywny – skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej czy niekompletnością materiału dowodowego. Podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące konieczności zebrania dokumentów, nie może usprawiedliwiać niewykonania wyroku przez tak długi okres czasu. To z kolei czyni zasadnym żądanie wymierzenia organowi kolejnej grzywny z tytułu niewykonywania prawomocnego wyroku. Uzasadnia także nałożenie nań dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych, adekwatnej zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Ten jej wymiar, w powiązaniu z grzywną w wysokości 6000 złotych, winien przy tym skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa. Niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Środek dyscyplinujący wymieniony w art. 154 § 7 ppsa, tj. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Ma on szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Podkreślić należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości, zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 ppsa. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 592/19 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie przyznanie sumy pieniężnej w wysokości niższej niż 3000 złotych w sytuacji, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i to pomimo uwzględnienia już wcześniejszej skargi na jego niewykonanie, nie spełniłoby celu, dla którego środek ten został ustanowiony. Sąd uznał, że kwota 3000 złotych jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna do doznanych przez skarżącą dolegliwości. Sąd uznał ponadto, że aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1409/16 orzeczona grzywna nie może być wymierzona w wysokości niższej niż 6000 złotych. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że od daty, w której wyrok miał być wykonany, tj. 29 czerwca 2017 r., upływa już prawie 7 lat i wyrok nadal pozostaje niewykonany. W tej sytuacji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 6000 złotych i suma w wysokości 3000 złotych dostatecznie zmobilizuje organ do wykonania wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 7 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zdanie drugie ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 1-3 wyroku. O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 4. sentencji wyroku Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, które obejmują wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd nie uwzględnił uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ponieważ w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111), nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, 1113, 1463, 1506 i 1688).