I SA/Wa 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w R., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o nałożeniu grzywny na Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2005 r. nr [...] nakazano Przedsiębiorstwu [...] Spółka z o.o. w R. przywrócenie do poprzedniego stanu zabytku – [...] pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...] położonymi w R. poprzez rozbiórkę jego nadbudowanej części, wykonanej z [...], o długości [...] m [...] cm, dzielącej działki o nr [...] i nr [...]. Termin do wykonania obowiązku, wskazany decyzją, wyznaczono do dnia 30 października 2005 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 122, art. 119 i art. 121 § 1 w związku z art. 64 a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nałożył grzywnę na Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od obowiązku wskazanego powyżej, a określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. wniosło od powyższego postanowienia zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o nałożeniu grzywny na Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane przepisem art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna nałożona na Przedsiębiorstwo mieści się w przedziale kwotowym wskazanym w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku wskazanego w zażaleniu organ wyjaśnił, że zarzut ten nie może być rozpatrywany w prowadzonym postępowaniu, gdyż trybem właściwym do podniesienia tego typu zarzutu jest tryb przewidziany w art. 33 pkt 5 cytowanej ustawy. Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. wniosło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W skardze wskazano, że skarżące Przedsiębiorstwo nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych wykonania obowiązku, co oznacza, że obowiązek nałożony decyzja jest niewykonalny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wymienione. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednym z podstawowych warunków, jakie muszą być spełnione, aby nałożona grzywna w celu przymuszenia odpowiadała prawu, jest doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela na podstawie art. 26 § 1 tej ustawy musi spełniać enumeratywnie wskazane przez ustawodawcę elementy, o jakich mowa w art. 27 tej ustawy. Prawidłowy tytuł wykonawczy jest niezbędnym elementem wszczęcia egzekucji administracyjnej w ogóle. Jeżeli nie spełnia on ustawowych wymogów, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z treścią art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest zatem dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania. Tytułem wykonawczym jest tylko oryginał. Daje to istotne gwarancje ochrony praw dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym, wierzyciel nie ma bowiem wtedy możliwości wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie dokumentu, który nie jest oryginałem tytułu wykonawczego. W obrocie prawnym funkcję tytułu wykonawczego może spełniać tylko oryginał tego tytułu. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest tytułu wykonawczego. W aktach sprawy znajduje się kserokopia tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2007 r. wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków, nadesłanego na wezwanie Sądu. Odpisu tytułu wykonawczego (kserokopii oczywiście także) nie można uznać za tytuł wykonawczy. Sąd na rozprawie w dniu 29 października dopuścił dowód z kserokopii tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2007 r. wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków nadesłanego na wezwanie Sądu w celu zbadania, czy został on prawidłowo wystawiony. Pozytywne ustalenie pozwoliłoby na odroczenie ogłoszenia orzeczenia sądowego w celu uzupełnienie akt sprawy o oryginał tytułu wykonawczego. Jednakże tytuł wykonawczy (kserokopia) nie spełnia ustawowych wymogów. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie zbadał przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Nie było oczywiście podstaw do zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego, skoro organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem, jednak braki formalne tytułu wykonawczego powinny zostać wyeliminowane. Zauważyć należy, że nie wskazano w nim daty doręczenia upomnienia skarżącemu wydanego w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, choć wymaga tego treść urzędowego formularza (rubryka E), ale przede wszystkim nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia. Choć w aktach sprawy znajduje się odpis pisma z dnia [...] marca 2006 r., w którym organ wzywa do wykonania obowiązku pod rygorem drogi postępowania egzekucyjnego, to w treści tytułu wykonawczego organ tego pisma nie powołał. Do akt sprawy dołączono wprawdzie kserokopię potwierdzenia odbioru pisma z dnia [...] marca 2006 r. (k-10), jednakże dotyczy ono pisma o innym numerze niż numer wskazanego upomnienia (k-9). Podkreślić należy, że bez uprzedniego skutecznego upomnienia nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego. Obowiązek dołączenia dowodu doręczenia upomnienia wynika z treści przepisu art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za wyjątkiem sytuacji, gdy doręczenie upomnienia nie było wymagane, ale wtedy w tytule wykonawczym należy podać podstawę prawną braku tego obowiązku. Podkreślić trzeba, że wystawiając tytuł wykonawczy, wierzyciel bez względu na to, czy jest jednocześnie organem egzekucyjnym, winien dokonać jego kontroli z punktu widzenia wymogów art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 15 i 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. W aktach sprawy brak jest też potwierdzenia odbioru tytułu wykonawczego przez zobowiązanego. Organ wprawdzie wyjaśnił, że w aktach sprawy nie zachowało się potwierdzenie odbioru tytułu wykonawczego. Jednakże z nadesłanej kserokopii tytułu wykonawczego nie wynika, aby został on w ogóle doręczony zobowiązanemu. Nadesłany tytuł wykonawczy nie zawiera także klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, jak wymaga tego przepis art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo wskazać należy, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo pouczył stronę o prawie wniesienia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny - zarzutów przeciwko prowadzeniu egzekucji z przyczyn określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia przysługuje w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), natomiast na postanowienie o nałożeniu grzywny przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Powyższe uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 czerwca 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.