I SA/Wa 259/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2023 r. nr KOA/6311/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 16 listopada 2023 r. nr SP.157.1.2023 odmawiającą przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ojcem J. S.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. S. wnioskiem z 17 sierpnia 2023 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. S.. Prezydent Miasta [...] decyzją z 12 września 2023 r. nr SP.157.2023 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.)- dalej u.ś.r. W sprawie nie istnieje ponadto związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 października 2023 r. nr KOA/5160/Sr/23 uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe na okoliczność, czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzją z 16 listopada 2023 r. ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niespełnienie przesłanki uregulowanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazując, że wnioskodawca nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. M. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że stale opiekuje się swoim ojcem. Z uwagi na sprawowaną opiekę zrezygnował z pracy i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez wnioskodawcę. Kolegium zaznaczyło, że w sprawie konieczne jest zatem ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Przy czym ustalenia te winny się sprowadzić do tego, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji m.in. po przeprowadzeniu 9 listopada 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. S. nie jest aktywny zawodowo oraz jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Jest on bezrobotny od 20 stycznia 2020 r. do chwili obecnej, bez prawa do zasiłku. Z dołączonego oświadczenia pracodawcy o zamiarze zatrudnienia/powierzenia innej osobie pracy zarobkowej osobie bezrobotnej wynika, że pracodawca deklaruje chęć zatrudnienia M. S. jako pracownika na okres minimum roku w firmie [...]. Jednakże z wywiadu środowiskowego wynika, że podjęcie zatrudnienia ww. firmie jest niemożliwe ze względu na stan zdrowia ojca. Wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności złożono dopiero 4 maja 2023 r. stąd przyjąć należy, że niepodejmowania zatrudnienia nie miało bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Organ odwoławczy podkreślił, że o związku przyczynowym, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. rozstrzyga to, że sprawujący opiekę nie może podjąć żadnej pracy, choćby mógł, gdyby tej opieki nie sprawował. Jeżeli możliwe jest podjęcie pracy w miejscu zamieszkania, to nie występuje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Z załączonego do wniosku planu dnia wynika, że M. S. pomaga ojcu w praniu, sprzątaniu, przygotowaniu posiłków, czynnościach higienicznych i podaniu leków. Tymczasem czynności te nie absorbują opiekuna przez większość dnia. Zakres opieki nie jest tak duży, że strona nie może podjąć zatrudnienia w miejscu zamieszkania. Posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest wystarczającą przesłanka do przyznania świadczenia. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium wskazało, że z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że pomoc skarżącego polega na wykonywaniu czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem ojca takich jak pranie, sprzątanie, przygotowanie posiłków, pomoc w czynnościach higienicznych, podanie leków. Większość wskazanych czynności jest wykonywana w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Niewątpliwie część z tych czynności (jak sprzątanie, pranie,) nie jest wykonywanych codziennie. Do codziennych czynności nie należą również ewentualne wizyty u lekarza, czy sprawy urzędowe. Skarżący sprawując opiekę nad ojcem w sposób wynikający z ustaleń wywiadu środowiskowego, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu zatrudnienie nawet w ograniczonym zakresie np. na zlecenie. Wykonywanie takich czynności jak pomoc w przygotowaniu posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowi stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt sprawowania opieki nad bliską opiekunowi osobą niepełnosprawną, lecz za rzeczywisty brak możliwości realizowania aktywności zawodowej przez opiekuna (np. prowadzenia gospodarstwa rolnego) - wynikający właśnie z konieczności zapewnienia tej opieki. Świadczenie ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy uwarunkowaną koniecznością opieki (troski) nad bliską osobą, która jej wymaga. M. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jest ona wadliwa. Skarżący zaznaczył, że opieka nad ojcem zaczęła się od 2018 r. z uwagi na jego niezdolność do samodzielnej egzystencji. Pogłębiające się schorzenia ojca spowodowały konieczność podjęcia m.in. szeregu działań celem dostosowania domu do bezpiecznego funkcjonowania oraz zapewnienia ojcu opieki całodobowej. Skarżący opisał szczegółowo podejmowane przy ojcu czynności, które musi wykonywać sam, podkreślając, że choroba ojca wciąż postępuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 12 kwietnia 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo SKO w Warszawie, do którego załączony został odpis skrócony aktu zgony, z którego wynika, że w dniu [...] marca 2024 r. nastąpiła śmierć J. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd ocenia jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd Prezydenta Miasta [...] i przyjął, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego opieki niepełnosprawnemu ojcu a koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ I instancji, a następnie organ odwoławczy ustaliły, że Skarżący od 2018 r. opiekował się ojcem, który – jak wynika z nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu - zmarł [...] marca 2023 r. Skarżący od 20 stycznia 2020r. jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Brak jest dowodu aby wcześniej pozostawał w zatrudnieniu. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem złożył dopiero 4 maja 2023 r. W tej sytuacji organy uznały, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, Skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, niepodejmowanie wcześniej przez Skarżącego zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc uprzedni brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmował z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sprawowanie opieki stanowiło więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia. Zauważyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14 trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym w sprawie niniejszej jest, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika na jakie konkretnie schorzenia cierpiał ojciec Skarżącego, jakiej w związku z tym wymagał opieki ze strony syna oraz jaki był zakres tej opieki. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy ojciec Skarżącego był w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy mógł pozostać w domu sam w czasie ewentualnej pracy wnioskodawcy w przypadku gdyby ten zdecydował się tą pracę podjąć. Organy pominęły w całości zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację lekarską, a także badanie psychologiczne chorego i orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, z którego wynika, że stan zdrowia J. S. kwalifikował go do podjęcia starań o jego całkowite ubezwłasnowolnienie. Zdaniem Sądu wywiad środowiskowy został przeprowadzony nieprawidłowo, ponieważ w oparciu o jego treść nie można było ustalić rzeczywistego stanu zdrowia ojca Skarżącego, a tym samym także zakresu niezbędnej opieki nad nim. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, że z dniem 1 stycznia 2024r. 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1 wykluczając obecnie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad ojcem spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki w dniu złożenia wniosku i nie później niż do 31 grudnia 2023 r., to przyjąć należy że w tej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku tj. do dnia 31 grudnia 2023 r. i stosować należy przepisy dotychczasowe. Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.