I SA/Wa 26/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Zakładów [...] w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA /Wa 26/04 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Zakłady [...] w W. wnosiły o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr ]...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji wydanej w przedmiocie uwłaszczenia [...] Zakładów [...] w W. nieruchomościami położonymi w W. przy ulicy [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Wojewoda [...] – działając na podstawie przepisów art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. ) – stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] i [...], o powierzchni [...] m kw. wraz z odpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń, których wartość została określona w punkcie VI decyzji na kwotę [...] (dawnych) złotych. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2001 r. [...] Zakłady [...] w W. wystąpiły – w trybie przepisu art. 155 k.p.a. - o zmianę w/w decyzji w pkt. VI powołując się na słuszny interes strony. Zdaniem wnioskodawcy bowiem określona w decyzji uwłaszczeniowej cena nabycia budynków i urządzeń została ustalona bez uwzględnienia jego nakładów własnych poniesionych na budowę części tych obiektów . Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że wg przepisu art. 155 k.p.a. za zgodą strony istnieje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której nabyła ona prawo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponieważ – zdaniem organu - w niniejszej sprawie zmianie decyzji uwłaszczeniowej, mającej charakter deklaratoryjny, sprzeciwia się przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. ) nie było możliwe w ogóle zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 155 k.p.a. Wyrażając powyższy pogląd Wojewoda powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. na wyrok z dnia 4 października 1999 r. sygn. akt IV 1459/97 stanowiący, że wzruszenie decyzji wadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem a w żadnym wypadku korekta taka nie może dotyczyć decyzji deklaratoryjnych a ponadto na wyrok z dnia 14 marca 1997 r. sygn. akt I SA 235/96 ( ONSA 1997 /4 poz. 186 ). Ponadto organ podkreślił, że kodeks postępowania administracyjnego preferuje ogólną zasadę stabilności decyzji administracyjnych ( art. 16 § 1 k.p.a. ) i wyjątkiem od tej zasady jest okoliczność bezspornego zaistnienia przyczyn uzasadniających zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] Zakłady [...] w W. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonana przez Wojewodę a ponadto stwierdził, że z dołączonego do wniosku o zmianę decyzji operatu szacunkowego wynika, iż choć został on sporządzony wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. to wartość przedmiotu wyceny określona na kwotę [...] zł pochodzi z dnia [...] października 2001 r. W związku z tym – zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - operat ten nie mógł stanowić podstawy do zmiany decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jako, że odnosił się do innego (późniejszego o 4 lata ) stanu prawnego niż decyzja uwłaszczeniowa, nie podważał też opinii biegłego i zastosowanej w niej metodologii, która to opinia stanowiła podstawę decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Wskazując na istnienie rozbieżności pomiędzy obydwoma operatami szacunkowymi organ stwierdził przy tym, że w obecnym operacie szacunkowym znajdują się stwierdzenia, że niektóre z obiektów były przebudowywane i modernizowane po 1990 r. a zatem jeśli z tej przyczyny zostały poniesione nakłady inwestycyjne, to nie mogłyby być one odliczone od kwoty będącej odpłatnością za nabycie ich prawa własności w 1990 r. W przypadku natomiast, gdyby nakłady takie były poniesione przed 1990 r. a nie zostały uwzględnione w opinii biegłego, będącej podstawą orzeczenia o kwocie odpłatności podanej w decyzji uwłaszczeniowej, zachodziłaby sytuacja przewidziana w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a nie sytuacja określona w przepisie art. 155 k.p.a. W rezultacie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołując się na treść uzasadnienia decyzji Wojewody uznał, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian decyzji uwłaszczeniowej, gdyż prowadziłoby to do naruszenia przepisów uwłaszczeniowych oraz wspomnianego wyżej art. 155 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Zakłady [...] w W. podnosząc – zasadniczo analogiczne argumenty jak w odwołaniu - domagały się uchylenia decyzji organu centralnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 7, 15, 107, 136, 138 § 1 i 2 art. 145 § 1 pkt 5 i 155 k.p.a. W szczególności skarżący zakwestionował posługiwanie się w kontekście możliwości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. pojęciami decyzji deklaratoryjnej i konstytutywnej jako pojęciami doktrynalnymi a nie ustawowymi. Wskazał też, iż w decyzji uwłaszczeniowej jedynie nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu i nabycie własności budynków następuje z mocy prawa natomiast rozstrzygnięcie o wysokości odpłatności ma charakter konstytutywny. Zarzucił też nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i nieustalenie przez organy obu instancji czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki o których mowa w przepisie art. 155 k.p.a. tj. interes społeczny i słuszny interes strony. Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy w ogóle nie podał jaki przepis szczególny stoi na przeszkodzie by w niniejszej sprawie mógł być zastosowany przepis art. 155 k.p.a. a powołał się jedynie ogólnie na przepisy uwłaszczeniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że ma rację skarżący twierdząc, iż decyzja uwłaszczeniowa, potwierdzająca zasadniczo stan prawny powstały z mocy prawa, nie w całości ma charakter deklaratoryjny. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się Wojewoda jest mowa o charakterze deklaratoryjnym tego rodzaju decyzji, ale wypowiedzi Sądu na ten temat mają charakter ogólny i jak to wynika z dalszej treści uzasadnień odnoszą się one do kwestii związanych z nabyciem prawa wieczystego użytkowania i własności budynków np. cytowany wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. dotyczył sprawy, w której wnioskodawca ubiegał się o zmianę decyzji uwłaszczeniowej przez wyłączenie z niej nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności ostatniej kondygnacji budynku. Jednak w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 736/02 ( ONSA 2004/1/38 ) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na ten temat precyzyjnie i stwierdził, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. ) dotyczy w sprawach niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm. ) – art. 200 – wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z tym własności budynków, innych urządzeń i lokali; natomiast co do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali – odpłatnego lub bezpłatnego – decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. W związku z powyższym w zakresie objętym wnioskiem o zmianę decyzji istnieje formalnie możliwość dokonania jej zmiany, ale oczywiście pod warunkiem, że zostaną spełnione przesłanki zawarte w przepisie art. 155 k.p.a. Jedną z nich – co Sąd zauważa z urzędu - jest wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie decyzji przez wszystkie strony, które na jej podstawie nabyły prawo. Należy w tym miejscu zauważyć, że na podstawie przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej prawa nabyły nie tylko [...] Zakłady [...] w W. ( prawo wieczystego użytkowania nieruchomości i prawo własności usytuowanych na nich budynków i urządzeń ), ale określone prawa nabył także Skarb Państwa ( wierzytelność zabezpieczona hipotecznie ). Zatem w tym przypadku konieczne byłoby wyrażenie zgody na zmianę decyzji także przez Skarb Państwa ( vide: wyrok NSA z dnia 29.10.1999 r. I SA 2088/98 LEX nr 48625 ). Choć zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody były doręczone Prezydentowi W. ( należy domyślać się, że działającemu w charakterze Starosty ),brak w aktach sprawy jednak jego stanowiska co do wniosku skarżących Zakładów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zwrócić się również do przedstawiciela Skarbu Państwa z zapytaniem czy wyraża zgodę na zmianę decyzji i w zależności od jego stanowiska rozpoznać sprawę dokonując – w mirę potrzeby - analizy pozostałych przesłanek wymienionych w artykule 155 k.p.a. W przypadku zaś, gdyby organ doszedł do przekonania, że zmiana decyzji nie jest możliwa ze względu na treść przepisu szczególnego, winien wskazać konkretny przepis prawa dokonując jego interpretacji. Biorąc powyższe pod uwagę należało – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzec jak w sentencji.