I SA/Wa 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...].05.1976 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], składającej się z działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. D., z przeznaczeniem na rozbudowę ul. [...]. Wnioskiem złożonym do Wojewody [...] w dniu 17.06.2008 r. M. D.– syn M. D. i jeden z jej spadkobierców – zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].05.1976 r. w części dotyczącej działki nr [...], przed wywłaszczeniem stanowiącej własność jego matki. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku i w jego uzupełnieniu z dnia 3.10.2008 r. podał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, bowiem w jej uzasadnieniu wskazano, że powodem jej podjęcia jest brak uregulowanych aktów własności, co uniemożliwia nabycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Nie odpowiada to prawdzie w świetle postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...].03.1968 r. sygn. akt [...] o dziale spadku, gdzie właścicielką działki nr [...] (z której później wydzielono działkę nr [...]) została M. D. Zarzuca też niewykonanie zjazdu z ul. [...], co może wskazywać, że budowę drogi przeprowadzono jedynie na podstawie treści planu przestrzennego, a nie na podstawie szczegółowej lokalizacji wynikającej z decyzji, której w aktach sprawy brak. Zdaniem wnioskodawcy decyzja wywłaszczeniowa skierowana została też do osoby, która nie była stroną postępowania, a twierdzenie takie wnioskodawca opiera na danych z ewidencji gruntów, gdzie do 1986 r. figurowały nieaktualne dane właścicieli. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].05.1976 r. nie znajdując do tego podstaw. Wojewoda wywiódł, że wywłaszczenia dokonano na wniosek organu administracji państwowej, na cel użyteczności publicznej. Właścicielka wywłaszczonej nieruchomości była informowana o wszystkich podejmowanych przez organ orzekający czynnościach, brała w nich udział, a decyzja została jej doręczona w dniu [...].05.1976 r. Zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania jest zatem chybiony. Bez znaczenia, zdaniem organu I instancji, jest w takiej sytuacji fakt, że jako oznaczenie tytułu prawnego do działki nr [...] w wykazie nieruchomości wywłaszczanych wpisano postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku, a nie postanowienie o dziale spadku. Nie ma też powodów do uznania, że decyzja lokalizacyjna na budowę drogi nie została wydana, a jej odnalezienie nie było możliwe z powodu braku jej oznaczenia. Wywłaszczona działka wchodzi obecnie w skład działki nr [...] stanowiącej ulicę [...], która jest drogą publiczną. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł M. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 16 ust. 2 i 3, art. 19, art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Treść zasadniczych zarzutów odwołującego jest następująca: 1. postępowanie wywłaszczeniowe prowadzono z udziałem wszystkich spadkobierców wymienionych w postanowieniu o stwierdzeniu praw do spadku ([...]), a nie wyłącznie z udziałem M. D., właścicielki nieruchomości, 2. przyjęcie przez organ I instancji, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji, której w aktach sprawy brak, 3. nie przeprowadzenie rokowań przed wydaniem decyzji, w wyniku czego odstąpiono od zawarcia umowy cywilnej nabycia nieruchomości za wyższą cenę, 4. brak prawidłowo wyznaczonej rozprawy administracyjnej przed wywłaszczeniem. Odwołujący wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z [...].05.1976 r. lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].11.2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaakceptował twierdzenie, że brak w aktach wywłaszczeniowych decyzji o lokalizacji drogi nie świadczy o tym, że nie została ona wydana. Odnalezienie jej nie było możliwe z powodu braku oznaczenia. Spełniona została tym samym przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona w art. 3 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 tej ustawy jest również - zdaniem organu II instancji - nieuzasadniony, gdyż mimo zgody M. D. na dobrowolną sprzedaż nieruchomości nie było to możliwe "z uwagi na brak uregulowanych aktów własności". Ponadto Minister uznał, że mimo błędnego wskazania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości (zamiast postanowienia o dziale spadku wskazano postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku), organ wywłaszczający prawidłowo określił osobę właściciela. M. D. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o rozprawie, w której wzięła udział, a treść decyzji wywłaszczeniowej odpowiada wymogom art. 23 ustawy z 12.03.1958 r. O decyzji Ministra Infrastruktury M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga zawiera zarzuty będące powtórzeniem zarzutów i argumentów zawartych wcześniej w odwołaniu. Skarżący stwierdza ponadto, że utrzymanie w mocy decyzji I instancji narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.), poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zarówno przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego rokowania w sprawie nabycia nieruchomości prowadzono z M. D. (zob. protokół z [...].03.1976 r. "na okoliczność wykupu nieruchomości pod budownictwo drogowe"), jak też w trakcie postępowania wszystkie czynności organu skierowane były do właścicielki nieruchomości – M. D. Jej doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o rozprawie, w której wzięła udział, jej też doręczono decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w dniu [...].05.1976 r. Mimo, że w trakcie postępowania Naczelnik Miasta i Gminy w S. posługiwał się postanowieniem o stwierdzeniu praw do spadku po M. D. (ojcu wnioskodawcy), wydanym przez Sąd Powiatowy w S. w dniu [...].08.1962 r. [...], jako dokumencie wskazującym na tytuł prawny do wywłaszczanej nieruchomości, zamiast późniejszego postanowienia o dziale spadku wydanego przez ten sam sąd w dniu [...].03.1968 r. [...], to brak jest jakichkolwiek dowodów, iż w postępowaniu brali udział wszyscy spadkobiercy M. D. i że do nich skierowana została decyzja o wywłaszczeniu. Decyzja, jak i wszelkie inne czynności organu kierowane były do jedynej właścicielki działki nr [...], zgodnie z postanowieniem o dziale spadku. Za zasadny uznać natomiast należy zarzut rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przez decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...].05.1976 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], z powodu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej działki, pomimo tego, że jej właścicielka wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż. Przepis ten stanowi, że "ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. (...)". Jeśli na gruncie tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że brak spełnienia obowiązku przystąpienia do rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 29.07.2009 r. I OSK 1066/08, Wspólnota 2009/33/43), to tak samo należy ocenić sytuację, gdzie przy prowadzeniu rokowań właścicielka wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w drodze umowy, a mimo to wszczęto w stosunku do jej nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe. Nie zachodził bowiem przypadek, o którym mowa w ust. 4 art. 6, iż "obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane". Użycie w ust. 4 zwrotu "w szczególności" wskazuje, że jego zastosowanie nie ogranicza się tylko do przypadków, kiedy nieznana jest osoba właściciela lub jego miejsce pobytu. W grę mogą też wchodzić inne "przeszkody trudne do pokonania". Kwestionowana decyzja z [...].05.1976 r., a za nią organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jako taką przeszkodę w zawarciu umów cywilnych wskazują "brak uregulowanych aktów własności". Odnośnie działki nr [...] (z której wydzielono do wywłaszczenia działkę nr [...]) stanowiącej własność M. D. nie polega to na prawdzie, gdyż w tym przypadku tytuł własności był "uregulowany" (używając terminologii organu). O tym, że M. D. przysługuje prawo własności działki nr [...] przesądza postanowienie o dziale spadku z [...].03.1968 r. [...] wydane przez Sąd Powiatowy w S., na długo przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie było więc żadnej przeszkody w zawarciu umowy cywilnej, przy zgodzie właścicielki na tę czynność i akceptacji ceny sprzedaży. O tym, że warunki sprzedaży zostały zaakceptowane i właścicielka wyraziła zgodę na zbycie przesądza protokół z rokowań z dnia [...].03.1976 r. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji z [...].05.1976 r., a która nie została przez organy orzekające dostatecznie zbadana, jest brak decyzji o lokalizacji drogi. "Samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy dla składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taką stanowiły dopiero określone decyzje lokalizujące inwestycję na danym terenie, który inwestor miał pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy mocą decyzji o wywłaszczeniu" (zob. wyrok NSA z 29.11.1999 r. IV SA 2059/97, LEX nr 48661). "Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez tego dowodu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok NSA z 14.08.2001 r. I SA 109/00, LEX nr 55753). W aktach wywłaszczeniowych decyzji lokalizacyjnej brak, natomiast we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 15.04.1976 r. znajduje się stwierdzenie, że "w dokumentacji techniczno – ekonomicznej jest wzmianka o zatwierdzeniu założeń Nr [...] z dnia [...].02.1972 r." Organy nie podjęły próby wyjaśnienia, czego dotyczyły założenia z [...].02.1972 r., przez kogo były zatwierdzone i czy można je uznać za "dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji" w rozumieniu art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12.03.1958 r. Okoliczność ta będzie więc wymagała dodatkowych ustaleń. Mając więc na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 1 K.p.a. i art. 6 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. (poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, gdy zachodzą ku temu podstawy), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (poprzez niewyjaśnienie okoliczności, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12.03.1958 r.) - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.