I SA/Wa 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A.K., S. N., W. R. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr[...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy bez nazwy w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu[...] , objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. A.K., W. R. oraz S. N., pismem z dnia 8 listopada 2005 r. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. , prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - ul. [...] w W., stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu[...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda[...] , odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. spornych nieruchomości, z uwagi na brak zaliczenia drogi do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. Powyższa decyzja uchylona została przez Ministra Budownictwa orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2006 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy bez nazwy w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...]ha z obrębu[...], wskazując, że nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i powtórnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornej nieruchomości, wskazując, tak jak poprzednio, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.K, W. R., E. N. oraz S. N., wskazując, iż brak uchwały zaliczającej drogę do odpowiedniej kategorii dróg publicznych nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody do stwierdzenia, iż działka była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ogólnodostępną drogę publiczną. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa mogło nastąpić jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra jak wynika z akt przedmiotowej sprawy w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...], byli W.R., E. N. , A. K. i S. N., a zatem w tym dniu stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (obecnie jej współwłaścicielami są R. D., A. B., S. N., W. P., A. P., J. K. oraz B. K.) Z załącznika do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) wynikało, że ul. [...] w W. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Ponadto ze spisu ulic i placów W. z 1969 r. wynika, że ulica [...] miała przebieg pomiędzy ulicami [...] a [...]. Nie mniej jednak z pisma Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w W. z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została zajęta pod drogę wewnętrzną dojazdową. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2011 r. wynikało, że działka nr [...] stanowi drogę bez nazwy. Organ wskazał, że również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty geodezyjne (mapa sytuacyjna z 1996 r., plan zagospodarowania zespołu budynków mieszkalnych [...] z 1996 r.) potwierdzają, iż działka nr [...] nie leży w ciągu drogi publicznej - ul. [...] w W. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby działka nr [...] była zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P, S. N., W. R. i J. R. , reprezentowani przez radcę prawnego Z. W. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących organy wydając rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 21, art. 83, art. 163, art. 164 ust. 3, art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, art.8 ust. 1 -3, art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 3, § 10, § 18 ust. 1 pkt 2, § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Ponadto zastosowały błędną wykładnię art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjmując występowanie ulicy bez nazwy, kiedy faktycznie na osiedlu [...] występuje jedyna ulica [...] - droga gminna, będąca we władaniu Urzędu Gminy W. od roku 1996 i stanowiącą własność Skarbu Państwa, co wynika z treści pisma burmistrza L. S. Urzędu W. z dnia 10 grudnia 2004 r. Zdaniem skarżących organy naruszyły również art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich nie zastosowanie. Prezydent W., będący także Starostą Powiatu miał bowiem obowiązek ustawowy dokonać aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków ulicy [...] na całym osiedlu [...], w sytuacji występowania od 1996 r. drogi publicznej ul. [...] oraz po nadaniu numerów ewidencyjnych kolejnym domom jednorodzinnym położonym wzdłuż tej ulicy. W ocenie skarżących organy dopuścił się również naruszenia art. 7, art.8, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, oraz 3) art. 138 kpa - poprzez nie zastosowanie i nie podjęcia dodatkowego postępowaniu wyjaśniającego, korzystając wyłącznie z decyzji organu I instancji, a nie samodzielnie z akt sprawy. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przez co naruszył art. 107 § 3 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi strony wskazały, że organy rozpoznając sprawę pominęły szereg dokumentów mających świadczyć o tym, że już od 1996 r. ul. Z. była zaliczana do dróg gminnych. Jej właścicielem od tego roku był Skarb Państwa, władającym zaś Urząd W. Budowę ulicy [...] w osiedlu [...] zlecił i sfinansował Urząd Gminy W. w 2002 r. Jest to okoliczność potwierdzająca charakter drogi gminnej oraz tego, że dokonana budowa drogi odbyła się stosowanie do treści art. 20 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. część działki o nr [...] została przeznaczona pod budowę nowych odcinków ul. [...] na terenie osiedla [...] jako przedłużenie istniejącej już ulicy. Dlatego też zdaniem strony w przedmiotowej powinna mieć zastosowane teza 2 wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/05, mówiąca o tym, że "zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego". Uznawanie przez organ braku przejścia spornej nieruchomości na własność gminy oraz nie przyznawanie odszkodowania za drogę stanowi przejaw arogancji organu. Uwagę na to zwracał w licznych wyrokach Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak chociażby w wyroku dot. skargi Bugajny przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05 z 6 listopada 2007 r.). Skarżący zarzucili ponadto, brak wskazania w podstawie decyzji J.R., jako spadkobiercy E.R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Wspomniana wyżej ustawa z 13 października 1998 r. w art.73 ust.1 przewidywała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Musiały zatem być spełnione łącznie trzy warunki, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się przedmiotem sporu. Przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest oczywisty w swojej treści - tylko nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Pojęcie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Termin ten oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 727/00).Wobec tego analizując powyższą sprawę należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy jednoznacznie potwierdza, że działka nr [...] zajęta została pod drogę bez nazwy, która ani w dniu 31 grudnia 1998 r. ani obecnie nie posiada statusu drogi publicznej. Jak ustaliły organy orzekające usytuowana ona jest w odległości ok. 150 m od ul. [...] w W., a więc nie leży w ciągu drogi publicznej i stanowi drogę wewnętrzną dojazdową. Prawidłowo więc organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wyrok ten dotyczy bowiem interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - regulującego przejęcie nieruchomości pod planowane drogi publiczne. Tymczasem art. 73 ust. 1 dotyczy nieruchomości zajętych pod już urządzone drogi publiczne. Również powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/05 nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia wydanego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 98 ust. 1). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za całkowicie chybione. Nie można organom orzekającym w niniejszej sprawie postawić zarzutu, że naruszyły przepisy prawa materialnego np. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy tez przepisy dotyczące podziału nieruchomości, ewidencji gruntów i budynków, nadawania nazw drogom publicznym i wewnętrznym, ewidencji miejscowości, ulic i adresów z tej przyczyny, że w rozpoznawanej sprawie jedynym przepisem, który mógł i stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i którego prawidłowej wykładni dokonały organy. Nie doszło również w niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi do naruszenia Konstytucji RP czy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ponieważ w wyniku wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji skarżący nie zostali pozbawieni własności. Sąd przyznaje, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organ II instancji art.10 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie powyższe nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Również brak wyjaśnienia o przyczynach nie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie wizji nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zważywszy na przyczynę odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości. Także brak wskazania w podstawie decyzji J. R. jako spadkobiercy E. N. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja organu została do niego skierowana i zaskarżył ją do Sądu. Dodać należy, że ponieważ większość argumentów podnoszonych w skardze nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia Sad odstąpił od szczegółowego odnoszenia się do nich. Z tych też powodów Sad nie dopuścił dowodów zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest zgodna z prawem. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.