I SA/Wa 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. nr DPS.I.5143.5.2021.MO w przedmiocie wymierzenia kary za prowadzenie domu opieki społecznej bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2021 r. nr DPS.I.5143.5.2021.MO Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr PS-II.9421.8.8.2021.7 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 30 października 2019 r., nr PS- II.9421.8.11.2019.7 nałożył na J. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie, w obiekcie zlokalizowanym pod adresem: ul. [...], [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody. W dniach 18 i 24 maja 2021 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...], na podstawie upoważnienia Wojewody Wielkopolskiego, przeprowadził kontrolę doraźną obejmującą zakresem sprawdzenie prowadzenia pod adresem ul. [...], [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody, a także warunków pobytu oferowanych przebywającym tam osobom oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W trakcie kontroli w placówce przebywało 14 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku. Wszystkie osoby zostały zakwaterowane w ośrodku na podstawie umów cywilnoprawnych. Mieszkańcy zajmowali pokoje na parterze i pierwszej kondygnacji budynku. W zakresie zapewniania opieki, w tym wyżywienia i zapewniania dostępu do świadczeń zdrowotnych ustalono, iż osoby przebywające w ośrodku mają zapewnione podstawowe czynności związane z zapewnieniem opieki, tj. w obiekcie pracują 4 osoby zajmujące się czynnościami opiekuńczymi, a także pracownicy zajmujący się zapewnianiem czystości, wszystkie osoby przebywające w placówce miały złożone deklaracje do lekarza POZ i pielęgniarki, kwestiami dotyczącymi zapewnienia leków zajmuje się koordynator medyczny, ponadto mieszkańcom placówki zapewniane jest 5 posiłków dziennie. Jak wynika z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, J. K. posiada działalność gospodarczą pod nazwą: [...], o numerze NIP: [...] i REGON: [...]; stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej: woj. wielkopolskie, pow. [...], gm. [...], miejsc. [...], ul. [...], nr [...], [...], poczta [...]; dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej: woj. wielkopolskie, pow. [...], gm. [...], miejsc. [...], ul. [...], nr [...], [...], [...]. W związku z powyższymi ustaleniami w dniu 1 czerwca 2021 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o ukaranie za prowadzenie pod adresem: ul. [...], [...] [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia wojewody, po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 października 2019 r., nr PS-II.9421.8.11.2019.7, jednocześnie informując stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] poinformował, iż we wskazanym okresie pod ww. adresem nastąpiło 30 zgonów. Przekazano również dane dotyczące osób zgłaszających zgony. Według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, placówka pod nazwą [...] w [...] przy ul. [...] nie została wpisana do Rejestru placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Wielkopolski wydał w dniu 31 sierpnia 2021 r. decyzję nr PS-II.9421.8.8.2021.7 wymierzającą J. K., karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie, w obiekcie zlokalizowanym pod adresem: ul. [...], [...] [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w ramach działalności gospodarczej, bez wymaganego zezwolenia wojewody, po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 października 2019r., nr PS-II.9421.8.11.2019.7, o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie ww. działalności bez zezwolenia wojewody w obiekcie położonym pod adresem: ul. [...], [...] [...]. Wojewoda Wielkopolski uznał, że działaniem swym strona wypełniła dyspozycję przepisu art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja z dnia z dnia 30 października 2019 r., nr PS-II.9421.8.11.2019.7 stała się prawomocna. Strona nadal nie zaprzestała prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod adresem: ul. [...], [...] [...] oraz nie przywróciła stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami uzyskując zezwolenie wojewody. W obiekcie tym bowiem przebywają osoby niepełnosprawne, przewlekle chore oraz osoby w podeszłym wieku, wymagające całodobowej opieki, którym zapewniane są usługi opiekuńcze oraz bytowe, o których mowa w art. 68 ustawy o pomocy społecznej. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł J. K. Minister rozpatrując sprawę wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, co potwierdziła kontrola doraźna przeprowadzona w niniejszej sprawie. W ocenie organu drugiej instancji, działaniem swoim strona wypełniła dyspozycję przepisu art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podmiot, który po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy jest jasny, a jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Celem przepisu jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia zaprzestaje jej dalszego prowadzenia lub przywraca stan zgodny z obowiązującymi przepisami uzyskując owo zezwolenie. Podmiot chcący prowadzić działalność gospodarczą, w ramach której prowadziłby placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub niepełnosprawnymi najpierw winien stworzyć odpowiednie warunki wymagane przepisami prawa tj. aby budynek w którym będzie mieścić się placówka spełniał określone standardy, potem uzyskać zezwolenie wojewody, a na końcu przyjmować mieszkańców. Strona, pomimo prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku do dnia wydania niniejszej decyzji nie uzyskała zezwolenia Wojewody na prowadzenie takiej działalności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że J. K. nadal prowadzi w budynku znajdującym się pod adresem: ul. [...],[...] [...], placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Przy ustalaniu czy dana działalność podmiotu może zostać zakwalifikowana jako działalność, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej należy brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, rolę podmiotu prowadzącego taką działalność oraz zakres faktycznie podejmowanych przez niego czynności. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Należy podkreślić, że są to osoby wymagające szczególnej opieki ze względu na ich stan zdrowia oraz niepełnosprawność i często nie potrafią zadbać o respektowanie przysługujących im praw. Ograniczenie działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 22. Zgodnie ze wskazanym przepisem, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustalenia dokonane w toku postępowania wskazują, że w placówce świadczone są usługi opiekuńcze i bytowe określone w ustawie o pomocy społecznej (m.in. w zakresie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnacji, wyżywienia). Mając na uwadze fakt, że strona nie zaprzestała działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i w dalszym ciągu (tj. na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji) nie posiada zezwolenia wojewody na prowadzenie ww. działalności. W związku z powyższym Minister stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo zastosowano normę z art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odpowiedzialność z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest prowadzenie przez dany podmiot placówki bez zezwolenia po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki. W sytuacji stwierdzenia przez organ, iż działalność danego podmiotu mieści się w dyspozycji ww. przepisu - organ ten ma bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z literą prawa podmiot zainteresowany prowadzeniem placówki zapewniającej całodobową opiekę powinien najpierw spełnić wymogi zawarte w art. 67 i 68 ustawy o pomocy społecznej, a uzyskawszy zezwolenie wojewody, przyjmować mieszkańców do placówki - nie na odwrót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 549/13). Minister podniósł, że organ drugiej instancji podejmując rozstrzygnięcie bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do zakresu i charakteru działalności prowadzonej przez stronę jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu całości okoliczności sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, mimo że to na organie, a nie na stronie, ciąży ciężar dowodowy, art. 8 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych decyzji, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim było wystąpienie przez skarżącego do Starosty [...] o zmianę sposobu użytkowania budynku pełniącego funkcję mieszkalną na cele usługowe ( Nr. BA.6743.391.2021.GS), II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: niewłaściwym przyjęciu, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nosi znamiona placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 68 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy w CEIDG skarżącego tego rodzaju działalność nie figuruje, a jedynie krótkotrwałe zakwaterowanie w hotelach, motelach, pensjonatach, z których może skorzystać każdy zainteresowany. Natomiast z ostrożności procesowej, w razie nie podzielenia przez Sąd stanowiska powyższego, zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 6. art. 189c k.p.a. w zw. z art. 130 § 4 ustawy o pomocy społecznej polegające na niezastosowaniu wobec strony przepisu względniejszego, mimo że w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, a zatem ewentualna kara pieniężna powinna wynosić [...] zł. zamiast [...] zł. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z: dokumentów Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] takich jak: ,, Stanowisko w sprawie przyłączenia obiektu do stacji odbiorczej alarmów pożarowych" z 9 listopada 2021r., oraz " Stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej" z 10 listopada 2021r., na okoliczność spełniania przez obiekt skarżącego w miejscowości [...] wymagań przeciwpożarowych, oraz czynienia przez skarżącego wysiłków, aby obiekt spełniał wszelkie wymogi, postanowienia Starosty [...] z 5 listopada 2021r. na okoliczność będącej w toku sprawy, od której rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszej sprawie, co wiązało się z obowiązkiem jej zawieszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 sierpnia 2021 r. wymierzającą J. K. w trybie art. 130 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Organy uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia powyższej kary pieniężnej, bowiem mimo nałożenia wcześniejszą decyzją kary pieniężnej za prowadzenie przedmiotowej placówki bez zezwolenia wojewody, skarżący nie zaprzestał prowadzenia placówki, ani też nie spowodował stanu zgodnego z prawem poprzez uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd powyższą ocenę organów w całości podziela. Prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku regulują art. 67-69 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia tego rodzaju placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 ustawy. Konsekwencją zaś prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody jest nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 ustawy. Wysokość kary uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce. Stosownie natomiast do art. 130 ust. 4 ustawy, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzją z dnia 30 października 2019 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia w miejscowości [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Pomimo jednak, że od uprawomocnienia się decyzji z 30 października 2019 r. upłynęło prawie 2 lata skarżący nadal nie zaprzestał prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, jak również nadal nie uzyskał stosownego zezwolenia wojewody na prowadzenie takiej placówki. O powyższym świadczą jednoznacznie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. W szczególności o prowadzeniu w dalszym ciągu przedmiotowej placówki bez uzyskania zezwolenia wojewody świadczy protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej w placówce w dniach 18 i 24 maja 2021 r. Zatem, wobec niedopełnienia przez skarżącego obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia wojewody, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i niezaprzestania działalności, organ zobligowany był do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że prowadzona przez skarżącego działalność wypełnia kryteria działalności o charakterze całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, słusznie uznały organy, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie jest decyzją uznaniową. Właściwy organ w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych w art. 130 ust. 4 ustawy przesłanek (nieuzyskanie zezwolenia wojewody i niezaprzestanie prowadzenia działalności) zobowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości, tj. [...] zł. Decyzje organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący, pomimo nałożenia wcześniejszą, prawomocną decyzją kary pieniężnej za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez zezwolenia wojewody nie zaprzestał prowadzenia tej działalności i nie uzyskał wymaganego prawem zezwolenia. Dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostają również powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące podjęcia działań celem dostosowania placówki do wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, poniesionych nakładów, czy też zawarcia umów z podopiecznymi i oraz osobami ich reprezentującymi. Jak już wyżej wskazano, do nałożenia przedmiotowej kary wystarczające jest ustalenie przez organ braku posiadania zezwolenia wojewody i niezaprzestania prowadzenia działalności, co w rozpoznawanej sprawie zostało jednoznacznie potwierdzone. Organ nie bada natomiast innych okoliczności. W konsekwencji żadne inne okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 189a k.p.a. w związku z art. 133 ustawy o pomocy społecznej. Z tych też względów nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające zawieszenie przez organ niniejszego postępowania. Nie było również podstaw do uwzględnienia przez Sąd wniosków dowodowych zawartych w skardze z uwagi na to, że decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanych decyzji, a w dacie ich wydania w obrocie prawnym nie pozostawało stosowne zezwolenie wojewody, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógłby wywrzeć zamierzony skutek, ale wyłącznie w sytuacji gdyby skarżący wykazał, że pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwiło mu zgłoszenie dowodów mających istotne znaczenie, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Akta sprawy potwierdzają, że organy szczegółowo rozważyły zakres świadczeń w przedmiotowej placówce w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Organy w należyty sposób uzasadniły również zajęte stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.