I SA/Wa 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., B. D., B. B., B. Z., D. G., A. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. nr KO C/5641/Go/24 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 26/25 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (zw. dalej "organem") postanowieniem z 23 października 2024 r. nr KOC/5641/Go/24 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nr 645/SD/2024 z 26 sierpnia 2024 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 6 grudnia 1990 r., złożonego przez J. B., K. G., J. D. o przywrócenie własności za wywłaszczony płac w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o powierzchni 8325 m2, oraz wniosków: z 16 września 1993 r. złożonych przez J.B., J.B.1, B. B., M. B., B. B.1, z 31 grudnia 1997 r. złożonego przez J.B.1, z dnia 1 kwietnia 2005 r. złożonego przez J. B., B. B. - do czasu przedłożenia dokumentów poświadczających następstwo prawne po wszystkich dawnych współwłaścicielach nieruchomości i ich następcach prawnych, to jest A. M., J. W., K. S., A. G. - łącznie z adresami do korespondencji ich następców prawnych. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy dawnej ulicy [...], ozn. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z 12 października 1998 r., sygn. L. dz. VI 71-795/98 pod nazwą "W Mieście Stołecznym Warszawie przy ulicy [...] pod Nr [...]" inw. Nr [...] prawo własności tej nieruchomości odnośnie działki Nr [...] wpisane było na rzecz: A. M., M. D., E. D., J. W., S. i Z. G., L. i W. małżonków B., E. i J. Małżonków D., K. S., na mocy aktu zeznanego w tej księdze z 19 sierpnia 1939 roku za Nr kol. 67 rep. 2038. Organ pierwszej instancji pismem z 1 czerwca 2022 r. wezwał strony do przedłożenia postanowień o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po wszystkich właścicielach nieruchomości i ewentualnie ich następców prawnych. Prezydent m.st. Warszawa postanowieniem z 26 sierpnia 2023 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosków do czasu przedłożenia dokumentów poświadczających następstwo prawne po wszystkich dawnych współwłaścicielach nieruchomości i ich następcach prawnych. J.B.1 wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę utrzymało w mocy ww. postanowienie. Organ wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, winny brać wszystkie strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, stronami postępowania w sprawie dekretowej są byli właściciele nieruchomości, ich następcy prawni, a także właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją dekretową, co do której toczy się postępowanie. Organ administracji nie może samodzielnie ustalać spadkobierców zmarłych osób, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, które są stanowią legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie następcy prawni po nieżyjących współwłaścicielach nieruchomości winni brać udział w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot tej nieruchomości (przyznanie prawa do użytkowania wieczystego). Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i wykazanie ich następstwa prawnego poprzez przedstawienie postanowień sądu o nabyciu spadku ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia. Ustalenie spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona, a obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych lub ustalenie w inny sposób następców prawnych byłego współwłaściciela nieruchomości nie ciąży na organie, lecz na wnioskodawcy w sprawie wszczęcia postępowania, bowiem to on jako osoba mająca interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie praw do spadku. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w wznowieniowym postępowaniu nadzwyczajnym (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przypadku braku dokumentu ustalającego następstwo prawne po osobie zmarłej, czy to postanowienia sądu spadku, czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia – istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Ustalenie spadkobierców właścicieli przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Zatem w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ to postępowanie prowadzący. To z kolei przesądza o zaistnieniu w niej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z 2 grudnia 2024 r. J. B.1, M. B., B. D., B. B., B. Z., D. G., A. B., A. B.1 (zw. dalej "skarżącymi") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane postanowienie z 23 października 2024 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez akceptację braku działań organu I instancji mających na celu ustalenie następstwa prawnego po A. M., J. W. i K. S., podczas gdy organ – zdaniem skarżących - powinien wystąpić do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, a także art. 8 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a mającego istotny wpływ na treść decyzji, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu przedstawienia przez strony odpowiednich postanowień sądu o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłych, mimo, że strony zwróciły się już uprzednio w tej sprawie do sądu, a uzyskanie wymaganych przez organ dokumentów okazało się w obecnym stanie prawnym niemożliwe do osiągnięcia przez strony postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowo wskazało Kolegium, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 7 dekretu warszawskiego dotyczący, m.in. właściciela gruntu i prawnych następców właściciela), stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, co spełnia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Natomiast ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają bowiem osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. W niniejszej sprawie Skarżący nie kwestionują, że nie zostało ustalone następstwo prawne po A. M., J. W. i K. S. Prezentują stanowisko, że to organ powinien wystąpić do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygniecie zaistniałego zagadnienia wstępnego. To zaś oznacza, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Natomiast wskazane w skardze trudności w uzyskaniu postanowień spadkowych (aktów poświadczenia dziedziczenia), lub ewentualne koszty uzyskania stosownych dokumentów świadczących o nabyciu prawa do spadku nie mogą być podstawą skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżący składając wniosek w sprawie niemniejszej powinni liczyć się z koniecznością ustalenia następstwa prawnego po wszystkich współwłaścicielach nieruchomości i ich ewentualnych spadkobiercach. Jest to konieczne dla zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Prawidłowo, zatem Kolegium przyjęło, że wszczęte postępowanie musi toczyć się z udziałem wszystkich spadkobierców przeddekretowych właścicieli. Jak wyżej zaznaczono organ administracji publicznej nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć kwestii następstwa prawnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt p.p.s.a.