I SA/Wa 260/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy w P. decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa, za spłaty pieniężne, nieruchomości rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. R., położone we wsi W. G., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o łącznej pow. [...] ha. Pismem z dnia 14 maja 2012 r. W. R., spadkobierca byłych właścicieli tej nieruchomości, zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.157 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jako właściciel wymieniony został tylko S. R. podczas, gdy nieruchomość stanowiła współwłasność obojga małżonków. Ponadto decyzja została wydana bez zgody współmałżonka tj. T. R. oraz bez zgody M. R., której służyło prawo dożywocia. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Treść art. 31 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa, wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Zaś art. 28 zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 1 tego przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 2 stanowił, iż przejęcie przez Państwo części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Dodał, że z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. wynika, iż współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych o numerach: [...] o łącznej pow. [...] ha, położonego we wsi W. G., byli T. i S. małżonkowie R.. Nieruchomość była również obciążona prawem dożywocia na rzecz M. R. Organ stwierdził też, iż w zgromadzonej dokumentacji archiwalnej brak jest wniosku byłych współwłaścicieli o przejęcie nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. Jednakże, z zaistniałej sytuacji nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, iż brak było takiego wniosku – tym bardziej, że kwestii tej nie podnosi również sam skarżący. Ponadto podkreślił, że z decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r. wyraźnie wynika, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku S. R.. Poza tym współwłaściciele nieruchomości nie kwestionowali decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, gdyż nie złożyli od niej odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. Brak jest zatem podstaw aby przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, iż postępowanie Naczelnika Gminy w P., zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r., było wszczęte na wniosek byłego współwłaściciela nieruchomości. Z materiału dowodowego nie wynika także, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. – zresztą kwestii tej nie podnosił również sam skarżący. Następnie organ odniósł się do zarzutu skarżącego, iż decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana bez koniecznej zgody T. R. oraz M. R., uznając, że jest on bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego sporządzony dnia [...] kwietnia 1976 r. z którego wynika, iż gospodarstwo, będące współwłasnością małżonków R. zostało zaliczone do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Stosownie zaś do art. 6 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Z powyższego wynika zatem bezspornie, że nie była wymagana zgoda współwłaścicielki T. R. ani dożywotnika M. R. na przejęcie tej nieruchomości na własność Państwa. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił W. R. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] – w całości podtrzymując swoja wcześniejszą argumentację. Ponownie stwierdził, że fakt braku wniosku byłych współwłaścicieli w dokumentacji archiwalnej nie świadczy o tym, że takiego wniosku nie było – gdyż z uwagi na długi okres czasu, jaki upłynął od dnia jej wydania, możliwe jest, że nie zachowała się pełna dokumentacja sprawy, a skarżący również nie podnosił tej kwestii. Ponadto z akt sprawy nie wynika także, aby byli właściciele nieruchomości kwestionowali decyzję o przejęciu ich gospodarstwa na własność Państwa - uczynił to dopiero ich spadkobierca. W związku z tym brak jest podstaw by przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa Organ dodał, że z akt sprawy wynika też, iż T. i S. małżonkowie R. nie spełniali warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy - w dniu wydania zaskarżonej decyzji mieli bowiem ukończony odpowiednio 28 i 30 rok życia, a w aktach sprawy brak jest dokumentacji świadczącej, aby zaliczeni zostali do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W dalszej części uzasadnienia odniósł się do zarzutu skarżącego - że decyzja Naczelnika Gminy w P. rażąco narusza prawo ze względu na brak zgody T. R. oraz M. R. na przejęcie nieruchomości - podnosząc, iż w aktach sprawy znajduje się sporządzony [...] kwietnia 1976 r. protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego, z którego wynika, że przedmiotowe gospodarstwo będące współwłasnością małżonków R. zostało zaliczone do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Z powyższego wynika zatem, iż zgoda T. R. ani M. T. na przejęcie nieruchomości na własność Państwa nie była wymagana. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. R. -zarzucając jej naruszenie art. 2 ust 1, art. 3 ust 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósl, że decyzja została wydana bez zgody współwłaściciela nieruchomości -T. R., a także bez zgody dożywotnika – M. R. Ponadto w decyzji został wymieniony jako właściciel tylko S. R. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że orzeczenia, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, iż w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08 uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, że decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności Podstawą prawną kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1977 r. był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), który stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt, że współwłaścicielami przedmiotowego gospodarstwa rolnego byli T. i S. małżonkowie R., którzy nie spełniali warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji mieli odpowiednio 28 i 30 lat, a w aktach sprawy brak jest dokumentacji świadczącej, aby zaliczeni zostali do jednej z grup inwalidów. Z treści decyzji ewidentnie też wynika, iż został złożony wniosek o przejęcie tego gospodarstwa. Co prawda w aktach sprawy brak jest tego wniosku, ale Sąd podzielił pogląd Ministra w tym zakresie, że brak ten może być skutkiem upływu czasu. Wniosek ten był złożony tylko przez S. R., nie było pisemnej zgody współmałżonki – T. R., jak również nie było takiej zgody dożywotnika – M. R.. Jednakże organ uznał, a Sąd zaaprobował to stanowisko, że zgoda tych osób nie była potrzebna z uwagi na treść art. 6 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., który stanowił, iż zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie jest wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Z protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] kwietnia 1976 r. – sporządzonego w obecności matki właściciela M. R. (dożywotnika) – ewidentnie wynika, iż gospodarstwo leży odłogiem od 1974 r. na skutek świadomego zaniedbania właściciela, dlatego też zostało zaliczone do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Ponadto również T. R. wiedziała o sprawie przejęcia gospodarstwa, gdyż otrzymała odpis decyzji, zatem fakt wymienienia w treści decyzji tylko S. R. jako właściciela – nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nie wpłynął on na treść decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119). Przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Należy również podkreślić, że T. i S. małżonkowie R. - byli właściciele gospodarstwa rolnego położonego we wsi W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] – nigdy nie kwestionowali faktu przejęcia tego gospodarstwa na własność Państwa i nie występowali o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mieli zapewnioną taką możliwość - gdyż S. R. zmarł [...] stycznia 2011 r., zaś T. R. zmarła [...] sierpnia 2011r. Natomiast wniosek złożył dopiero ich syn W. R. w dniu 14 maja 2012 r. Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.