I SA/Wa 2602/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr DNI.rn.625.87.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr DNI.m.625.87.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 1491, dalej jako ustawa), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 maja 2022r. (znak: GZ.m.625.631.2005) o umorzeniu z mocy prawa zainicjowanego w 1991r. postępowania nadzorczego nad orzeczeniem Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z 16 października 1950r. uznającym, że określona we wniosku nieruchomość o powierzchni ogólnej [...] ha, podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13). W skardze na ww decyzję skarżąca B. R. zarzuciła ministrowi dwa błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie art 2 Konstytucji RP. Wg zarzutów skargi pierwszy błąd polega na dowolnym przyjęciu, w oparciu o dowody pośrednie, daty doręczenia A. M. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1950r. - na 03.11.1950r.; zaś drugi błąd w ustaleniach faktycznych polega na błędnym przyjęciu, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem T. M. skierowanym do RPO [...].01.1991r., gdy tymczasem postępowanie to wszczął już ojciec T. M. – A. M., pierwotny właściciel przedmiotowej nieruchomości ziemskiej, w dniu [...].09.1957r., a zatem już w 7 lat od orzeczenia wywłaszczeniowego z 1950r. Skarżąca przede wszystkim zarzuciła ministrowi obrazę art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę państwa prawnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25.05.2022r. GZ.m.625.631.2005 w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy wprost z 1950r., jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat - umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Ponadto, w realiach niniejszej sprawy nie można twierdzić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950r. zostało skutecznie zainicjowane już w 1957r. gdyż stosowne przepisy w tym zakresie nie obowiązywały w ówczesnej przestrzeni prawnej, a wniosek dotyczył "zwrotu nieruchomości". Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że sporne orzeczenie z 1950r. weszło do obrotu i było znane właścicielowi nieruchomości już przynajmniej w 1957r. Niemniej trzeba podkreślić, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłużej - w przypadku urzędów na szczeblu centralnym i najdłuższy okres obowiązku przechowywania akt wynosił wówczas 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak odnalezienia dokumentów jednoznacznie potwierdzających powiadomienie właściciela o treści ww orzeczenia z 1950r. – w świetle ww przepisów nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie z tej okoliczności pozytywnych dla strony skutków prawnych jest zatem chybione, a wręcz stanowi wyraz nadużycia prawa. I wreszcie trzeba też zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym weryfikowanie orzeczeń z 1950 r. pozostaje wykluczone niezależnie od tego kiedy wszczęto postępowanie nieważnościowe. Ustawa nowelizująca przepisy kpa weszła w życie 16 września 2021 r. Zmieniła ona brzmienie art. 156 § 2 kpa i dodała paragraf 3 do art. 158 kpa. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Czym innym jest więc norma z art. 2 ust. 2 ustawy wskazująca na to, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) umarza się z mocy prawa (bo po upływie 30 lat procedowanie w trybie nadzoru nie jest w ogóle dopuszczalne); a czym innym jest norma z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 158 § 3 kpa, która ten sam skutek umorzenia postępowania (aczkolwiek nie następujący z mocy samego prawa lecz w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 158 § 3 kpa), w stosunku do postępowań nadzorczych wszczętych przed upływem 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia - przewiduje z upływem owych 30 lat od jego doręczenia czy ogłoszenia. Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie (ewentualnie) wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 kpa) bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty, czyli przed 16 września 1991r. (tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n.). Ponieważ art. 2 ust. 1 ustawy nakazuje stosowanie znowelizowanych przepisów kpa do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia ustawy w życie, to po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji - zachodzi konieczność umorzenia toczącego się postępowania. (Por. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.). Stąd bez wpływu na wynik sprawy nadzorczej w stosunku do postępowania zakończonego w 1950r., pozostaje data wszczęcia postępowania nieważnościowego, skoro nie budzi wątpliwości, że wiedzę o orzeczeniu z 1950r. właściciel nieruchomości ziemskiej bez wątpienia posiadał już w 1957r. Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).