I SA/Wa 2604/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J., B. K., B. S. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia J.J., B.K., B.S. i M.B. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy M. ww. postanowieniem z [...] marca 2022 r. na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, i art. 98b i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 123 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Skarżących negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości położonych w obrębie ewid. P., gm. M., uregulowanych w księgach wieczystych, prowadzonych przez Sąd Rejonowy w P.: nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. (Dziennik Urzędowy Województwa M. nr [...], poz. [...]), oznaczonym w tym planie symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na którym dopuszczalne jest wydzielanie działek budowlanych o minimalnej powierzchni - [...] m2 - przed skanalizowaniem terenu i [...] m2 po skanalizowaniu terenu. Plan dopuszcza obniżenie powierzchni działek o 5 %. W związku z tym, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie skanalizowanym plan dopuszcza minimalną powierzchnię [...] m2 (teren zabudowy mieszkaniowej). W skład projektowanej działki, która powstanie w wyniku połączenia działek proj. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. ok. [...] ha, wchodzi teren – [...] przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. ok. [...] m2 i teren [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2. W skład projektowanej działki, która powstanie w wyniku połączenia działek proj. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. ok. [...] ha, wchodzi teren [...] - przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. ok. [...] m2 i teren [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2. W skład projektowanej działki nr [...] o pow. ok. [...] ha, wchodzi teren [...] przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. [...] m2 i teren M - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2. Omawiane ww. projektowane działki, w granicach terenu [...] - przeznaczonego pod zainwestowanie (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), mają powierzchnie mniejsze niż [...] m2, która to powierzchnia została określona w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako niezbędne minimum. Nie spełniają zatem ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego normy powierzchniowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi na uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości wydzielenia działki, o powierzchni [...] m2, której część będzie realizowała przeznaczenie uzupełniające temu - dojazd i dojście, pomimo, że możliwość taka wynika z planu. SKO w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść § 4 pkt 8, § 13 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 17 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki winna wynosić [...] m2 (nieruchomości znajdują się na obszarze skanalizowanym), przy czym do jej powierzchni nie można wliczać terenów przeznaczonych pod komunikację ([...] - dojazdy), wyznaczone w obowiązującym planie. Kolegium nie podzieliło stanowiska Skarżących, z tej przyczyny, że plan wyznacza układ komunikacyjny, w tym odrębną jednostkę oznaczoną symbolem [...] - dojazdy (§ 7 ust. 1 pkt 5), kwalifikowaną jako tereny komunikacji przeznaczone pod ulice, place z terenami zielni i urządzeniami pomocniczymi, przeznaczone dla celów komunikacji kołowej i pieszej oraz prowadzenia infrastruktury technicznej. Tak ustalony w planie układ komunikacyjny nie może być powiązany z powierzchnią nowowydzielonej działki, która dla jednostki [...] winna być przeznaczona pod zabudowę lub zainwestowanie i nie obejmuje układu komunikacyjnego (§ 4 pkt 8 planu). Dlatego SKO w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości wydzielenia działki, o powierzchni [...] m2, której część będzie realizowała przeznaczenie uzupełniające terenu - dojazd i dojście, pomimo, że możliwość taka wynika z planu. W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdzili, że podział ewidencyjny nieruchomości pełni służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu. Ustalenie, że projektowane działki nie mają wymaganej powierzchni należy – zdaniem Skarżących – uznać za dowolne. Jeśli dopuszczalne jest uzupełniające przeznaczenie terenu określonego symbolem M jako dojazd, to ustalenie służebności w granicach działki o powierzchni spełniającej kryterium [...] m2 nie może być uznane za naruszające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia pozostawać powinno wówczas, czy całość owej powierzchni oznaczona jest symbolem [...], bowiem plan nie wprowadza takiego ograniczenia. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie - w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału - następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zgodnie zaś z treścią art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego (tak Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX el. 2022). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (tak NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014, sygn. akt I OSK 107/13). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości położonych w obrębie ewid. P., gm. M., uregulowanych w księgach wieczystych, prowadzonych przez Sąd Rejonowy w P.: nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], nr [...] oznaczonej w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wydzielone w wyniku podziału działki nie spełnią warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. (Dziennik Urzędowy Województwa M. nr [...], poz. [...]), to jest ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego normy powierzchniowej. Kontrolując prawidłowość powyższego stwierdzenia należy przypomnieć, że zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 3 powołanego planu miejscowego: "Plan ustala, że wydzielane działki nie mogą tracić wartości użytkowych oraz winny mieć powierzchnię nie mniejszą niż [...] m2 w I etapie i nie mniejszą niż [...] m2 po skanalizowaniu terenów. Plan dopuszcza zmniejszenie wyżej ustalonych powierzchni działek o 5%". Prawidłowo ustaloną i niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest to, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie skanalizowanym, a zatem powołany plan dopuszcza minimalną powierzchnię [...] m2 (teren zabudowy mieszkaniowej). Rozstrzygające tę sprawę organy trafnie stwierdziły, że skoro w skład projektowanej działki: - która powstanie w wyniku połączenia działek proj. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. ok. [...] ha, wchodzi teren – [...] przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. ok. [...] m2 i teren M - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2, - która powstanie w wyniku połączenia działek proj. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. ok. [...] ha, wchodzi teren [...] - przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. ok. [...] m2 i teren M - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2, - nr [...] o pow. ok. [...] ha, wchodzi teren [...] przeznaczony pod projektowany dojazd o pow. [...] m2 i teren [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o pow. ok. [...] m2, to omawiane ww. projektowane działki, w granicach terenu [...] - przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, mają powierzchnie mniejsze niż [...] m2, która to powierzchnia została określona w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako niezbędne minimum. Nie spełniają zatem minimalnej normy powierzchniowej. Prawidłowości powyższej oceny nie podważyły argumenty Skarżących podnoszone już w zażaleniu, a powielone w skardze, zgodnie z którymi ustalenie służebności w granicach działki o powierzchni spełniającej kryterium [...] m2 nie może być uznane za naruszające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro dopuszczalne jest uzupełniające przeznaczenie terenu określonego symbolem M jako dojazd. Istotnie w § 17 pkt 1 omawiany plan ustala bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenów [...] od strony przyległych istniejących ulic oraz przyległych projektowanych dojazdów [...], [...] przez własną działkę. Definicję działki określono w § 4 pkt 8 powoływanego planu, przez którą należy rozumieć wydzieloną część terenu lub nieruchomość, przeznaczoną w wyniku ustaleń planu pod zabudowę lub zainwestowanie (istniejące granice nieruchomości są wniesione na rysunku planu orientacyjnie i wymagają wyznaczenia geodezyjnego na mapie i w terenie). Nie oznacza to jednak, co trafnie przyjęły organy, że w skład minimalnej powierzchni nowo powstałych działek ([...] m2) mogą wchodzić fragmenty powierzchni oznaczonych jako tereny [...], przeznaczone pod projektowane dojazdy. Ustalony w planie układ komunikacyjny, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 5 planu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie może być bowiem powiązany z powierzchnią nowowydzielonej działki. Stanowisko wyrażone w wydanych w sprawie postanowieniach potwierdza zatem negatywne zaopiniowanie wnioskowanego podziału. Jest ono bowiem wyrazem prawidłowej oceny błędnego zakwalifikowania przez Skarżących fragmentów drogi dojazdowej od powierzchni nowowydzielonych nieruchomości, co spowodowało – według obliczeń Skarżących – łączne spełnienie minimalnej normy powierzchniowej, określonej w § 13 ust. 1 pkt 3 omawianego planu miejscowego. Świadczy to o niezasadności zarzutów skargi, tak w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i oceny, która doprowadziła do negatywnego zaopiniowania projektu podziału spornej nieruchomości, jako niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji należało stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem. Ze wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.