I SA/Wa 2606/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. C., A. S., T. T., Z. P. i E. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. C., A. S., T. T., Z. P. i E. A. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [..] po rozpatrzeniu odwołania M. C., wniesionego w imieniu własnym oraz J. B., A. S., T. T., Z. P. i E. A., od decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. nr [...], odmawiającej uwzględnienia wniosku G. R. -kuratora T. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...], stanowiącą część gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej pod nazwą [...] w udziale [...] oraz odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość w udziale [...] na rzecz M. C., J. B., A. S., T. T., P. J., Z. P. i E. A. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja z [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzająca przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tą nieruchomość. Wojewoda zauważył jednocześnie, że w deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę winno być ustalone kto był właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ustaleń takich nie prowadzi się bowiem ponownie na etapie postępowania odszkodowawczego. W dalszej części uzasadnienia organ wojewódzki zważył, że Prezydent W. nie wyjaśnił, czy składając w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o odszkodowanie M. C. działała również w imieniu T. R. Organ pierwszej instancji winien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy na dzień składania wniosku M. C. miała umocowanie do reprezentowania wyżej wymienionego. Konkludując Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Rozstrzygnięcie zaś sprawy zgodnie z przepisami prawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie zakwestionowanej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. C., J. B., A. S., T. T., Z. P. i E. A. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 637/11, oddalił skargę M. C., A. S., T. T., Z. P. i E. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez M. C., J. B., A. S., T. T., Z. P. oraz E. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 935/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że w wyniku prawomocnego oddalenia skargi sprawa byłaby rozpatrywana przez organ I instancji i to zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi przez organ odwoławczy, których poprawności Sąd ten wiążąco nie zweryfikował, co znacznie wydłużyłoby tok postępowania administracyjnego. Sąd kasacyjny wyraził pogląd, że wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji skarżących. Przyjąć bowiem należało, że zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej (reformationis in peius) sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) nie narusza uchylenie, zaskarżonej tylko co do uzasadnienia, decyzji ostatecznej uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, z przyczyn procesowych branych także pod rozwagę przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, zwłaszcza jeżeli naprawienie uchybień może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Ocena naruszenia tego zakazu winna uwzględniać nie tylko intencje i wnioski strony skarżącej, nie tylko zakres i kierunek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, ale również obiektywne okoliczności należące do sfery materialnoprawnej i procesowej, szczególnie gdy powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Dlatego usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 2 Ppsa skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji czyni przedwczesnym rozważania dotyczące tej materii. Może to jednak nastąpić w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, gdyż istotnie obowiązkiem sądu administracyjnego w ramach działania z urzędu, jest również ocena legalności innych aktów zapadłych w granicach danej sprawy. Przy czym trafnym wydaje się być pogląd, iż w sytuacji braku wskazania w decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną poprzednich jego właścicieli, uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może być wykazane każdym dowodem potwierdzającym to prawo. Nadto wadliwość uzasadnienia decyzji powinna prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, gdyż niepodobna uczynić tego w stosunku do samego uzasadnienia, które jest wraz z osnową główną integralną częścią decyzji. Jeśli zaś chodzi o kwestię wielości spraw rozpatrywanych na gruncie postępowania administracyjnego, to w tym zakresie wydaje się, że rację ma Sąd I instancji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 935/12, co wynika z art. 190 Ppsa. W przytoczonym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie narusza prawa uchylenie, zaskarżonej tylko co do uzasadnienia, decyzji ostatecznej uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, z przyczyn procesowych branych także pod rozwagę przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, zwłaszcza jeżeli naprawienie uchybień może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy w ogóle nie zajął się bowiem kwestią jednoznacznego rozstrzygnięcia czy skarżący są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. To zaś oznacza, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia o którym mowa w tym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły w ocenie Sądu stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wcześniej wspomniano decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienia postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 Kpa. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną części dowodów (konkretnie pisma G. R. z [...] lutego 2008 r. – data prezentaty) nie wskazuje na okoliczności faktyczne jakie przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie odszkodowania na rzecz pozostałych następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości winny zostać wyjaśnione. W związku z powyższym, mając na względzie wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że brak przeprowadzenia przez organ II instancji merytorycznej oceny decyzji organu I instancji o odmowie i sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia warunków uzasadniających uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oznacza że zaskarżona decyzja winna być uchylona w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Należy w pełni podzielić zarzuty skargi, że nie istnieje jakakolwiek przeszkoda prawna, by w ramach postępowania odszkodowawczego ustalić osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Ta fundamenta kwestia nie została zresztą w ogóle wyjaśniona również przez organ I instancji, co skutkuje koniecznością uchylenia także decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu w sytuacji braku wskazania w decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną poprzednich jego właścicieli, uprawnienie do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może być wykazane każdym dowodem potwierdzającym to prawo. W tym kontekście konieczna jest ocena przedłożonych przez skarżących dowodów jako mogących potwierdzać prawo własności również na datę 31 grudnia 1998 r. Ponadto należy zauważyć, że skoro decyzja o przejściu własności została wydana na wniosek M. C., to tym samym z decyzji tej wynika uznanie jej jak i pozostałych wnioskodawców za stronę. Zdaniem Sądu decyzja ta wskazuje na pozbawienie własności właśnie wnioskodawców, ponieważ do nich zostało skierowane to orzeczenie administracyjne. Ponadto błędne było potraktowanie pisma G. R. (kuratora T. R.) z [...] lutego 2008 r., jako odrębnego wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przecież wniosek złożony uprzednio przez M. C., który zainicjował już w 2005 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę, wniesiony został także w imieniu T. R. To zaś oznacza, że pisma G. R. z [...] lutego 2008 r. nie można było potraktować jako wniosku wszczynającego postępowanie, lecz jedynie jako pismo złożone w sprawie. W ponownym postępowaniu, organ uwzględniając wydanie decyzji z [...] marca 2007 r. oraz dokumenty przedstawione przez skarżących określi osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania wraz z określeniem udziałów biorąc pod uwagę dokumenty przedstawione przez nich, a jeżeli dodatkowo będzie miał wątpliwości, może przesłuchać świadków, jak również strony postępowania. Konieczne jest również określenie wartości przejętej nieruchomości, co tym bardziej przesądza o konieczności uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale również decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.