I SA/Wa 2606/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do tut. Sądu przez S. P. (dalej jako skarżąca) decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/Minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej jako kpa), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958r. o przejęciu na rzecz Państwa przedsiębiorstwa J. P.. Decyzja Ministra ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Zarządzeniem [...] z dnia [...] lutego 1951r. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości, działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm. – dalej jako dekret), ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem o nazwie [...], własność J. P. w S.. Zarządzenie to stanowiło następnie podstawę decyzji Ministra Rolnictwa [...] z dnia [...] czerwca 1958r. o przejęciu na własność Państwa wyżej wspomnianego przedsiębiorstwa pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym. Podstawę prawną ww decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958r., nr 11 poz. 37 – dalej jako ustawa). Na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] września 1993r Minister Przemysłu i Handlu stwierdził, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości znak: [...] z dnia [...] lutego 1951r., ustanawiające przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...], własność J. P. w S. zostało wydane z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 12 września 1995r., sygn. akt IV SA 2072/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na w/w decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] września 1993r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta otwiera skarżącej drogę do wystąpienia w tej kwestii ze stosownym wnioskiem odszkodowawczym. Z wnioskiem takim S. P., będąca jedynym spadkobiercą J. P., wystąpiła w listopadzie 1995r. Osobnym pismem z dnia 15 listopada 2002 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958r. orzekającego o przejęciu na rzecz Państwa opisanego wyżej przedsiębiorstwa męża i o odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958r. a w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy odmowną decyzję z dnia [...] maja 2014r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 8 marca 1958r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Podał, że przedsiębiorstwo pn. [...] wł. J. P. w S. objęte zostało przymusowym zarządem państwowym w 1951r. i z akt sprawy nie wynika, by nastąpił zwrot, o którym mowa w art. 2 ustawy. Dalej organ podał, że kwestię zgodności z prawem ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww [...] badał Minister Przemysłu i Handlu, który decyzją z dnia [...] września 1993r. stwierdził, iż zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa ale nie stwierdził jego nieważności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012r., sygn. II OSK 1143/11 - Minister wyjaśnił dalej, że stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa oznacza, że rozstrzygnięcie to, jakkolwiek wadliwe, pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym zostają utrzymane skutki prawne, które rozstrzygnięcie to wywołało. W konsekwencji Minister uznał, że będące podstawą decyzji z 1958r. zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości ustanawiające przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pozostaje w obrocie prawnym a przez to zostają utrzymane skutki prawne, jakie ono wywołało. Stąd, w ocenie organu, w chwili wejścia w życie ustawy tj. w dniu 8 marca 1958r. zgodnie z ww zarządzeniem z 1951r. istniał przymusowy zarząd państwowy nad ww przedsiębiorstwem J. P. i przedsiębiorstwo to nie zostało też zwrócone na zasadach określonych w ustawie, co stanowi o łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia, że przejście w 1958r. na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa dokonało się zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem Ministra nie było zatem podstaw, by uznać, że zaskarżone orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1958r. narusza prawo, szczególnie w stopniu kwalifikującym go do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła S. P. zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym poprzez niezasadne przyjęcie, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do przejęcia na własność państwa przedsiębiorstwa pn. [...] w S.. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi i o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, konsekwencją stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości o przymusowym zarządzie państwowym z dnia [...] lutego 1951 r. nad [...] w S. winno być uchylenie wszystkich skutków prawnych wywołanych tą decyzją, w tym orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...].06.1958 r. znak [...] gdyż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedmiotowe warsztaty nie pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym, a zatem przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. Ani uzasadnienie skargi ani wcześniejsze pisma skarżącej nie wskazują na naruszenie wprost w podważanej decyzji z 1958r. przepisów prawa, a tym bardziej aby miało ono charakter rażący. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA w Warszawie z 26 września 2000 r. V SA 2998/99). Podnosi się, że o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA w Warszawie z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99). Nie każde zatem, nawet to oczywiste, naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - stan faktyczny sprawy wskazuje, że w dacie wydawania decyzji z 1958r. o przejęciu na rzecz państwa przedsiębiorstwa męża skarżącej spełnione były przesłanki z zacytowanego wyżej art. 2 ustawy. Zarząd państwowy ustanowiony w 1951, jakkolwiek został uznany za naruszający przepisy prawa, nie został wyeliminowany z obrotu prawnego (bo nie stwierdzono jego nieważności), a zatem sama decyzja z 1958r. nie była sprzeczna z prawem. W powyższym zakresie Sąd podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Nie jest więc trafny pogląd skarżącej, wskazujący, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedmiotowe warsztaty nie pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym. Ponadto, nawet przy przyjęciu odmiennego poglądu, należałoby uwzględnić, że kwestionowana w postepowaniu nadzorczym decyzja z 1958r. wywołała tzw. nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Organ wskazał w uzasadnieniu na prawa podmiotów legitymujących się aktualnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętych zaskarżonym orzeczeniem; i zgodnie z orzecznictwem nie uznał ich za strony postępowania "nieważnościowego" powołując się na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym niemniej, przyjmuje się, że jeżeli przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja ta jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, to zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2367/2012). Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.