I SA/Wa 2609/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. nr KOA/5190/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2023 r. nr KOA/5190/Sr/23, wydaną po rozpoznaniu odwołania A. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Otwocka z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SRA.5211.12.MG.2022.23.OD w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z akt sprawy, A. C. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - K. R. Jako załącznik do podania Wnioskodawczyni przedłożyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, II Oddział w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] z którego wynika, że K. R. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, natomiast data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 1 marca 2020 r. W toku postępowania wyjaśniającego Wnioskodawczyni oświadczyła, że posiada ustalone prawo do emerytury. Z dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika zaś, że A. C. podlega ubezpieczeniu z tytułu emeryt lub rencista. Z kolei w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 czerwca 2019 r. Wnioskodawczyni podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu renty. Nadto Burmistrz na podstawie decyzji o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2023 r. przyjął, że Wnioskodawczyni aktualnie pobiera emeryturę w wysokości 1610,26 zł. W oparciu o tak poczynione ustalenia Burmistrz decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr SRA.5211.12.MG.2022.23.OD odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wnioskodawczyni z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Nadto podniosła, że prawo do emerytury nie wyłącza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości, lecz jedynie do wysokości tej emerytury. Po ponownym rozparzeniu sprawy, decyzją powołaną na wstępie Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Organ odwoławczy wskazał, że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji K. R. powstała po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy, to nie stanowi jednak przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to efektem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na mocy którego kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wynika z art. 17 ust. 1b, utraciło przymiot konstytucyjności. Za prawidłowe Kolegium uznało natomiast ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące pobierania przez Wnioskodawczynię emerytury. Jak wskazało SKO, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i z założenia dotyczyć miało osób w wieku produkcyjnym, które w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnują z pracy zarobkowej lub nie mogą jej podjąć. Z kolei uprawnienie emerytalne nabywa się po przepracowaniu określonej ilość lat oraz z określonym wiekiem. W ocenie Kolegium, świadczenie emerytalne jest zatem przyznawane osobom w wieku poprodukcyjnym, które nadal mogą podejmować czynności zarobkowe, jednak co do zasady utrzymują się z emerytury. Niezależnie od tego Kolegium podkreśliło, że przed przejściem na emeryturę Wnioskodawczyni pobierała rentę od 1999 r. zatem nie podejmowała zatrudnienia. Wobec tak poczynionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że nie ma żadnego związku pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez Wnioskodawczynię. Pełnomocnik Wnioskodawczyni wywiódł skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez A. C. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką, 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej K. R. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art, 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., przez zaniechanie przez organ podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy A. C. jest obecnie w stanie podjąć pracę zawodową pomimo pobierania świadczenia emerytalnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Rozpatrując skargę na decyzję sąd bada zatem, czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i prawa materialnego. Jednocześnie jednak uchylenie takiej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a) możliwe jest dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli przed tut. Sądem jest decyzja Kolegium dotycząca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, która deklaruje, że zrezygnowała/nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Spór jaki zarysował się pomiędzy Skarżącą, a organem który wydał kwestionowaną decyzję sprowadza się do tego czy osoba która nie jest aktywna zawodowo z uwagi na stan zdrowia od 1999 r. może być zakwalifikowana jako niepodejmująca zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 – dalej też u.ś.r.). I tak zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną Skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki Skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego Kolegium w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazując na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności Wnioskodawczyni a koniecznością zapewnienia stałej opieki jej niepełnosprawnej matce. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na następujące okoliczności, które jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, ustalone zostały w sposób bezsporny. Przede wszystkim Kolegium podnosiło, że Skarżąca, ubiegająca się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do emerytury i świadczenie to pobiera w zwaloryzowanej od dnia 1 marca 2023 r. wysokości 1.610,26 zł. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że na wiele lat przed przejściem na emeryturę, tj. od 1999 r. Skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej, gdyż przeszła na rentę. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Składowi orzekającemu Sądu znane jest stanowisko judykatury opierające się na założeniu, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Tym niemniej wydając decyzję odmowną w niniejszej sprawie Kolegium nie poprzestało wyłącznie na tym, że Skarżąca nie pracowała bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w oparciu o tak poczynione ustalenia odmówiło jej wnioskowanego świadczenia. Taki automatyzm w świetle aktualnego dorobku judykatury istotnie mógłby okazać się błędny. Organ odwoławczy – w ocenie Sądu – kwestę tę ocenił szerzej. Wskazał mianowicie, że Skarżąca nie tylko w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawała osobą bierną zawodowo, ale też że jest ona nieaktywna na rynku pracy już od 1999 r. Co więcej, Kolegium zaakcentowało, że Skarżąca we wspomnianym 1999 r. zaprzestała aktywności zawodowej z uwagi na własne problemy zdrowotne i zdecydowała się skorzystać z prawa do renty. Zatem to nie konieczność zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a problemy zdrowotne były czynnikiem motywującym Skarżącą do podjęcia decyzji o rezygnacji z zatrudnienia. Od tego też momentu Skarżąca nieustanie jest osobą wyłączoną z rynku pracy. W tych warunkach trudno jest, w ocenie Sądu, mówić o korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą, ewentualnie niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Za tym, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest takiego związku przemawiają również ustalone na podstawie dokumentów przedstawionych przez Skarżącą daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji u K. R., zaprzestania pracy przez Skarżącą i wreszcie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż, jak wynika z akt sprawy, trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji u matki Skarżącej została ustalona od 1 marca 2020 r., tymczasem Skarżąca, jak już wspomniano przeszła na rentę z dniem 1 stycznia 1999 r., którą pobierała do 30 czerwca 2019 r., by następnie skorzystać z prawa do emerytury, którą pobiera do dnia dzisiejszego. Z kolei wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła dopiero w czerwcu 2023 r. W tych warunkach trudno jest dopatrzyć się jakiegokolwiek związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a potrzebą zapewnienia opieki niepełnosprawnej K. R. Sąd nie kwestionuje tego, że matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną, która z uwagi na ustalony stopień niepełnosprawności nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Jak również tego, że sama Skarżąca zaprzestała i nie podejmuje obecnie żadnego zatrudnienia. Natomiast Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że okoliczności te nie wykazują związku przyczynowo-skutkowego, gdyż jak udało się wykazać w toku postępowania wyjaśniającego decyzja Skarżącej o rezygnacji z zatrudnienia była motywowana jej złym stanem zdrowia o czym świadczy fakt skorzystania z prawa do renty. Reasumując organy administracji, w szczególności Kolegium, dokonały prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie skarżonej decyzji odpowiadało wymogom określonym przepisami postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Kolegium prawidło zastosowało też normę prawa materialnego określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i właściwie oceniło wyrażoną w niej przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.