I SA/Wa 261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi P. N. i W. N. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. W. N. i P. N. (dalej jako "skarżący") zwrócili się do Wojewody [...] z prośbą o wydanie decyzji o wykupie nieruchomości lub decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności – prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w K., w powiecie [...]. W piśmie z dnia [...]. maja 2013 r. skarżący sprecyzował, że wniosek z dnia [...].05.2012 r. dotyczy wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności w związku z przeznaczeniem działki nr ewid. [...] na poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...]. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako kpa) utrzymał w mocy wydane na podstawie art. art. 66 § 3 kpa postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o zwrocie ww wniosku z dnia [...] maja 2012 r. W toku postępowania ustalono, że Burmistrz Miasta K. nie wydał decyzji o podziale pierwotnej działki nr [...], zaś sporna działka nr [...] została wydzielona na wniosek właścicieli nieruchomości na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę, w tym wykazu zmian gruntowych a więc w trybie tzw. podziału rolnego czyli poza przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jej art. 98. Ustalono także, że ani cała działka nr [...] ani wydzielona z niej działka nr [...] nie jest objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, Nadto ustalono, że Zarząd Dróg Wojewódzkich prowadził ze skarżącymi negocjacje w sprawie wykupu spornej działki i kwoty ewentualnego odszkodowania, ale strony nie doszły do porozumienia i obecnie przed sądem powszechnym toczy się sprawa o charakterze cywilnym. Organ wyjaśnił, że w zakresie spornej działki nr [...] sporządzono w międzyczasie operat szacunkowy ale nie zainicjował on w żaden sposób postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, podobnie nie inicjuje takiego postępowania przywoływana przez skarżącego decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia [...].05.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]. W ocenie organu dotychczas nie doszło do wywłaszczenia prawa własności nieruchomości, bądź jakiegokolwiek ograniczenia w tym prawie, a zatem nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji organ uznał, że nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skargę na powyższe postanowienie złożył P. N. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi orzekającemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, - naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do dokonanego podziału działki nr [...] w świetle art. 92 i 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną na cel publiczny pod poszerzenie drogi wojewódzkiej Nr [...], - naruszenie art. 21 ust. 2, 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu numer 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapewnienie ich ochrony i wydanie orzeczenia, które uderza w sposób dyskryminacyjny w prawo majątkowe, prawo własności i naraża na uszczerbek majątkowy. Skarżący podniósł, że nie może ponosić konsekwencji finansowych z tytułu odstąpienia lub przełożenia w czasie inwestycji drogowej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Według skarżącego działka nr [...] została wydzielona wyłącznie pod drogę publiczną, a nie pod jakikolwiek inny cel. Zarzucił, że jako właściciel poniósł koszty podziału i przytoczył art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe — z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego gdyż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela a działka została wydzielona pod drogę publiczną po uzgodnieniu podziału z przedstawicielem zarządcy drogi – tj. Naczelnikiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Do skargi skarżący załączył szereg dokumentów wskazujących jego zdaniem na przeznaczenie działki nr ewid. [...] pod poszerzenie drogi DW [...] w tym np. decyzję z dnia [...] maja 2009 r Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].11.2009 r. informujące o wdrożeniu procedury wykupu działki nr [...] oraz np. pismo w sprawie negocjacji w dniu [...] stycznia 2010 r. jak i operat szacunkowy z dnia [...].12.2009 r. Skarżący podniósł też, że na wniosek właścicieli została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].03.2012 r. określająca możliwość zabudowy działki nr [...] po podziale na działki [...] i [...] i uwzględniająca linię zabudowy poza działką [...] przeznaczoną pod drogę. Jednocześnie skarżący zanegował twierdzenia, że jest w toku sprawa cywilna w sądzie o wykup nieruchomości; wskazał natomiast, że prowadzone jest postępowanie o sygn. akt [...] o bezumowne korzystanie z nieruchomości od [...].01.2005 r. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w związku z lokalizacją odwodnienia drogi wojewódzkiej na działce nr ewid. [...] wydzielonej pod poszerzenie drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego. Kontroli Sądu podlegało postanowienie organu utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zwrocie wniosku o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby twierdzenia skarżącego co do zasadności jego żądania miały podstawę w działaniach organu administracji. W szczególności skarżący nie wykazał aby skutecznie doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jak również by w sposób formalny, w szczególności w wyniku działania organów administracji, doszło do ograniczenia ww prawa. Skarżący zarzuca, że z będącej jego własnością nieruchomości rolnej doszło do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że kluczowy dla wyniku sprawy jest podział nieruchomości a w szczególności forma, w jakiej do niego doszło. Zasady geodezyjnego (ewidencyjnego) podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn) w art. 92 – 100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Zanim jednak w art. 93 ugn ustawodawca wskazał główne zasady dotyczące podziału nieruchomości, w art. 92 wyłączył ich zastosowanie wobec nieruchomości "położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne - chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha". Ustawodawca wskazał jednocześnie, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ugn). Z art. 92 ust. 1 ugn wynika, że przepisów ustawy nie stosuje się do podziału nieruchomości rolnej - chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg "niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych". Niezbędne drogi dojazdowe to niewątpliwie drogi wewnętrzne. Drogami wewnętrznymi są bowiem drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260). Zatem każdy podział nieruchomości rolnej powodujący wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną (nową drogę niebędącą drogą wewnętrzną czyli "niezbędną drogą dojazdową do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych") jak również działki mniejszej niż 0,3000 ha podlega przepisom zawartym w ugn ( art. 92 ust. 1 ugn). W każdym takim przypadku, co wynika m.in. z treści jak i z systematyki ww przepisów, do podziału nieruchomości stosuje się przepisy ustawy - a zatem zarówno tryb postępowania jak i wszystkie zasady wynikające z art. 93 i nast., w tym w szczególności zasady dotyczące oceny zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 i 2 ugn) względnie decyzją o warunkach zabudowy (art. 94 ust. 1 pkt. 2 ugn) a w ich braku z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt. 1 ugn) oraz określoną w art. 93 ust. 3 ugn zasadę wymogu dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ugn). Każdorazowo w takim wypadku wydaje się decyzję administracyjną, o której mowa w art. 96 ust. 1 ugn. W konsekwencji wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne – zastosowanie ma przywoływany przez skarżącego art. 98 ust. 1 ugn, mocą którego (w zależności od kategorii drogi publicznej) własność tak wydzielonego gruntu przechodzi na własność Skarbu Państwa, województwa, powiatu bądź gminy. W kontrolowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z przejściem prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną, gdyż do podziału nieruchomości nie zastosowano przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie nie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca podział, o której mowa w art. 96 ust. 1 ugn. W konsekwencji nie miał też zastosowania art. 98 ust. 1 ugn. Skarżący nadal pozostaje właścicielem spornej, wydzielonej na jego wniosek działki, a zatem nie ma podstaw do przyznania mu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn. W tym stanie rzeczy organy zasadnie przyjęły, iż nie wykazano podstawy prawnej warunkującej ustalenie w trybie postępowania administracyjnego odszkodowania za odjęcie czy też ograniczenie prawa własności gdyż formalnie owo prawo własności pozostaje w gestii skarżącego. W tym stanie rzeczy zwrot wniosku miał podstawę prawną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 kpa jeżeli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się także błędów proceduralnych. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy ale nie wskazuje na czym owo uchybienie miałoby polegać. W sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny, w szczególności nie jest negowana okoliczność prowadzenia negocjacji co do wykupu wydzielonej bez wymaganej decyzji działki nr [...]. Jednak dla oceny kontrolowanego postanowienia bez znaczenia pozostaje okoliczność, że strona skarżąca prowadziła stosowne negocjacje z organami administracji jak również i to, że w ich toku doszło do sporządzenia wyceny ww działki. Negocjacje nie doprowadziły do zmiany podmiotu prawa własności. Skarżący, będąc nadal właścicielem nieruchomości, nie może w trybie administracyjnym domagać się skutecznie odszkodowania za ograniczenie jego prawa, gdyż organy administracji w ww zakresie nie są właściwe. Nie sposób też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia przywołanych w skardze zasad konstytucyjnych. Z tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.