I SA/Wa 2620/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2620/20 wydanego w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 września 2020 r. nr 3086/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2620/20; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 21 września 2020 r., nr 3086/2020, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 marca 2020 r., nr 118/2020, umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki przytoczył treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomościami (t.j. Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741; dalej ugn) oraz wskazał, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 2 lipca 2007 r., nr 67/2007, został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. 0,2927 przeznaczona pod projektowany układ komunikacyjny tj. drogę dojazdową oznaczoną symbolem 7 KDD. Decyzja zatwierdzająca podział w wyniku niezłożenia odwołania stała się ostateczna. Jednocześnie z porozumienia zawartego w dniu 17 lipca 2007 r. pomiędzy właścicielami działki nr ew. [...] [...] a Gminą [...], reprezentowaną przez Wójta Gminy [...], wynika, że [...] zrzekli się prawa do odszkodowania za działkę o nr ew. [...] o pow. 0,2927 z obrębu [...], gm. [...] ha w zamian za odstąpienie Gminy [...] od naliczania opłat, o których mowa w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedstawiciel Gminy [...] oświadczył, że wyraża zgodę na przyjęcie ww. nieruchomości na warunkach określonych w § 3 niniejszego porozumienia. Z § 6 wspomnianego Porozumienia wynika, że strony postanowiły, iż spory wynikłe z postanowień Porozumienia rozstrzygane będą przez właściwy terytorialnie sąd rejonowy. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że porozumienie z dnia 17 lipca 2007 r. było cywilnoprawnym oświadczeniem woli i wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków, a więc organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem. Jednocześnie wobec przedstawionych okoliczności sprawy Wojewoda uznał, że właściciele nieruchomości zawarli porozumienie z Wójtem Gminy [...], w którym dokonali ustaleń w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne. Kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta zatem na drodze cywilnoprawnej na której może być realizowany ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania poprzez uzgodnienie jego wysokości między stronami. Natomiast w sytuacji gdyby do takiego porozumienia nie doszło organ byłby zobowiązany wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ponieważ jednakże w niniejszej sprawie strony zawarły porozumienie dotyczące odszkodowania to, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...] położonej w obrębie [...] stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] w części, w której decyzja Wojewody jej dotyczy zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na uznaniu, że czynność, dokumentowana porozumieniem z dnia 17 lipca 2007 r., pomiędzy Gminą [...] a [...] małż. [...], stanowiła uzgodnienie wysokości odszkodowania w rozumieniu normy art. 98 ust. 3 ugn, względnie, że czynność stanowiła oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania, kiedy w rzeczywistości była to umowa zamiany, która posiada walor czynności prawnej nieistniejącej. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzut. Wojewodzie zarzucono: 2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 ugn polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność gminy, może mieć miejsce zanim decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, kiedy właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzgodnienie to może nastąpić dopiero po uzyskaniu przez decyzję podziałową waloru ostateczności; 3) wydanie decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 58 § 1 i art. 387 § 1 kc polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że organ administracji, orzekając o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, może uwzględnić okoliczności wynikające z nieistniejącej, względnie nieważnej, czynności prawnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2620/20, oddalił skargę [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], reprezentowana przez r. pr. [...], zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 98 ust. 3 ugn oraz art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 58 § 1 i art. 387 § 1 kc w zw. z art. 2 i art. 21 Konstytucji RP. Strona wniosła m.in. o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 185 § 1 ppsa oraz o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Starosty i Wojewody w zaskarżonej części na podstawie art. 188 ppsa i 135 w zw. z 193 ppsa a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W toku postępowania międzyinstancyjnego okazało się, że przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 września 2021 r. oraz przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 19 czerwca 2020 r. zmarł uczestnik postępowania [...], małżonek skarżącej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania międzyinstancyjnego, wszczętego na skutek skargi kasacyjnej skarżącej [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 179a ppsa. W ocenie Sądu wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2620/20, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Z akt sprawy wynika bowiem, że uczestnik postępowania [...] zmarł 19 czerwca 2020 r. (odpis skrócony aktu zgonu z dnia 15 grudnia 2021 r. k.120 akt sądowych). Przy czym według informacji zawartej we wskazanym piśmie spadkobiercami ww. zmarłego są żona [...] oraz dzieci [...]. Z kolei w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo, o którym mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa z momentem otwarcia spadku, czyli śmierci dotychczasowej strony. Zauważyć zatem należy, że w postępowaniu sądowym nie brali udziału spadkobiercy zmarłego uczestnika postępowania, tj. [...] i przez to zostali oni pozbawieni możności obrony swych praw (art. 183 § 3 pkt 5 ppsa). Natomiast pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r,. sygn. akt I SA/Wa 2620/20 i przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo tego, że na dzień orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał żadnej wiedzy o śmierci uczestnika postępowania [...]. Sąd powziął wiadomość o jego śmierci dopiero w grudniu 2021 r. (k.120 akt sądowych) Rozpoznając zatem ponownie sprawę, Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. W niniejszej sprawie Wojewoda prowadził postępowanie, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania kontrolowanej decyzji tj. [...]. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązek, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, jak też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2006 r. sygn. akt IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie, organ wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd orzekający stwierdził, że stroną postępowania, zakończonego przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2020 r. był [...], który zmarł w dniu [...] czerwca 2020 r. (odpis skrócony aktu zgonu z dnia 15 grudnia 2021 r., k.120 akt sądowych), czyli ponad rok przed wydaniem powyższej decyzji. Co prawda okoliczność śmierci wskazanej osoby nie była prawdopodobnie znana organowi odwoławczemu w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, jednak nie zmienia to faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby nieżyjącej. Niezbędnym natomiast elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Zatem status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłego [...]. Oznacza to, że organ nadzoru nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 §1 pkt 1 kpa i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej muszą być bowiem zachowane podstawowe zasady procesowe. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art.156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takiej wady formalnej postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją zwalnia obecnie Sąd od ponownej merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda Mazowiecki przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania organ odwoławczy przejdzie do ponownej analizy złożonego w sprawie odwołania [...] z dnia 23 kwietnia 2020 r. i przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego w pierwszej instancji (pkt 3 sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Z kolei rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania kasacyjnego zawarte w pkt 4 sentencji zapadło na podstawie art. 179a ppsa w związku z art. 207 § 2 ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W ocenie Sądu, taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Jak już bowiem wskazano, jedyną przyczyną zastosowania w rozpoznawanej sprawie trybu przewidzianego w art. 179a ppsa było ujawnienie, w toku postępowania międzyinstancyjnego, że uczestnik postępowania [...] nie żył w dniu wydania wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2620/20. Przy tym, jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, strona ta zmarła w dniu 19 czerwca 2020 r., a więc na przeszło 2 lata przed datą wydania wyroku z dnia 23 września 2021 r. Zastosowanie trybu autokontroli wynika zatem z zawinionych okoliczności leżących po stronie pełnomocnika skarżącej oraz skarżącej kasacyjne [...] – r. pr. [...], który reprezentował również [...] małżonków [...] w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i nie dochował należytej staranności tak aby na etapie wniesienia skargi a następnie postępowania sądowego pierwszoinstancyjnego przekazać Sądowi aktualne informacje dotyczące zdolności sądowej [...]. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.