I SA/Wa 2623/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. K., E. T., M. K., O. M., J. K. i adw. P. B. - kuratora spadku po H. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 września 2023 r. nr DO3.7611.448.2019.OC w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z 28 września 2023 r. nr DO3.7611.448.2019.OC Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania E. T., E. K., L. M. (w miejsce którego wstąpił jego następca prawny O. M.), M. K. oraz K. H., H. S. i Z. S. reprezentowanych przez kuratora adw. P. B., w pkt 1 uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 lutego 2013 r. nr [...], zaś w pkt 2 stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o powierzchni 1732,96 sąż. kwadr., stanowiąca zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z 16 listopada 1948 r. nr [...] współwłasność E. S. w 4/24 części, K. H. w 4/24 części, Z. z H. w 4/24 części, H. S. w 1/24 części i M. ze S. w 11/24 części, objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), dalej zwanego "dekretem". Z powyższego zaświadczenia wynika również, że w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości zaprojektowana była wzmianka, że M. ze S., z należących do niej 11/24 niepodzielnych części tej nieruchomości, odstąpiła dobrowolnie, bezpłatnie na własność Gminy [...] 11/24 niepodzielnych części gruntu o powierzchni około 800 m2 odchodzącego pod regulację ulic [...] i [...]. Wnioskiem z 13 stycznia 1949 r. (data wpływu do organu) M. K. (działająca w imieniu własnym i nieobecnego ojca E. S.) i K. H. (działająca w imieniu własnym i nieobecnej siostrzenicy H. ze D.) wystąpiły o przyznanie, zgodnie z art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono, między innymi, odpis protokołu czynności komornika Sądu Grodzkiego w [...] z 28 lutego 1948 r. sygn. akt [...], stwierdzający wprowadzenie M. K. w posiadanie niepodzielne 15/24 części przedmiotowej nieruchomości zgodnie z tytułem wykonawczym Sądu Grodzkiego z 16 lutego 1948 r. sygn. akt [...] oraz zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z 3 grudnia 1948 r. nr [...], stwierdzające, że z działu 11 wykazu hipotecznego księgi przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej parcelę zabudowaną ogólnego obszaru około 7885 m2 oraz prawomocnego postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z 9 grudnia 1947 r. nr Sp. [...], wynika, że H. ze D. jest właścicielką 5/24 części nieruchomości. Decyzją z 10 stycznia 1989 r. nr 16/98 Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił przyznania M. K. w 11/24, E. S. w 2/24, K. H. w 2/24 (powinno być K. H.), H. S. w 5/24 (powinno być H. S.) i Z. S. w 4/24 części (powinno być Z. S.) prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - część (właściwy nr hip. [...]). W uzasadnieniu wskazano, że teren przy ul. [...] przeznaczony został według planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe dla MSW, w konsekwencji czego nie można pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w planie. Wnioskiem z 30 czerwca 2010 r. E. T. i E. K. (spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości - M. K. i E. S.) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. Decyzją z 15 lutego 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. Organ uzasadnił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż ówczesny organ nie ustalił konkretnego przeznaczenia dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie zbadał szczegółowo możliwości pogodzenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem w tym planie. Jednakże, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, wskazane naruszenia nie mogły zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. T., E. K., L. M. (w miejsce którego wstąpił jego następca prawny O. M.) i M. K. oraz K. H., H. S. i Z. S. reprezentowane przez kuratora adw. P. B.. Decyzją z 28 września 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 lutego 2013 r., zaś w pkt 2 stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i podniósł, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. został złożony 30 czerwca 2010 r., a zatem przed upływem 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie nie podlega art. 2 ust. 2 powyższej ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Minister podniósł, że kwestionowana decyzja została prawidłowo skierowana do kuratorów - T. W., H. N., M. L. i S. K.. Choć bowiem w aktach własnościowych znajduje się jedynie kopia decyzji z 1989 r. to w toku postępowania pozyskano teczkę akt lokalizacyjnych MSW, w której znajdują się oryginały trzech orzeczeń z 10 stycznia 1989 r., w tym między innymi, decyzja nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] skierowana do kuratorów T. W., H. N., M. L., S. K. (str. 183-182 akt lokalizacyjnych). Minister wskazał, że znajdująca się w aktach własnościowych kopia decyzji nr [...] powstała z kompilacji dwóch decyzji, to jest decyzji nr [...] (1 strona) i decyzji nr [...] (2 strona z rozdzielnikiem). Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zarzut skierowania kwestionowanej decyzji z 10 stycznia 1989 r. do osób nie będących stronami postępowania nie znajduje uzasadnienia. Organ przywołał następnie treść art. 7 ust. 1 dekretu i podniósł, że z opinii geodety A. G. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie Gminy [...] w dniu 11 kwietnia 1949 r" tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 11 kwietnia 1949 r. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy został wprawdzie złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, lecz podlega rozpoznaniu zgodnie z uchwałą Składu Pięciu Sędziów NSA z 9 września 2003 r. sygn. akt OPK 3/03. Minister podkreślił, że w decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się jedynie do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewoda nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego, a własne twierdzenia wywiódł z treści decyzji z 1989 r. Organ pierwszej instancji ograniczył się do zbadania dokumentacji archiwalnej zebranej w aktach własnościowych, która jednak, w ocenie Ministra, nie jest wystarczająca do dokonania prawidłowej oceny odmownej decyzji dekretowej. Organ odwoławczy ustalił, ze na dzień wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość objęta była Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z 6 grudnia 1982 r. (Dz. Urz. R. N. [...] z 1983 r., nr [...], poz. [...] ze zm.). Według tego planu, dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położona była w części na obszarze oznaczonym symbolem 4RB-2 czyli przeznaczonym pod usługi [...]ne i administrację oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem 4RB-3 czyli przeznaczonym pod urządzenia komunikacji samochodowej (opinia geodezyjna z 13 stycznia 2016 r.). Minister podniósł, że zarówno organ dekretowy, jak i Wojewoda, odwołali się do decyzji lokalizacyjnej Nr [...] i Nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu 8 września 1986 r. dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Departament Inwestycji, pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wraz z usługami. Organ wskazał, że akta nie zawierają załącznika graficznego (mapowego) stanowiącego integralną część tej decyzji, co pozwoliłoby precyzyjnie określić, jaka część dawnej nieruchomości włączona została faktycznie w obręb powyższej lokalizacji. Jednakże w aktach własnościowych znajduje się pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 17 listopada 1988 r., nr [...], o przekazaniu w zarząd terenu o powierzchni 9675 m2 położonego w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] i [...] oznaczonego na mapie KEM Nr [...] z 28 stycznia 1985 r., [...], w tym terenu nieruchomości hip. nr [...] część o powierzchni 2842 m2. Jednocześnie w powołanym piśmie stwierdzono, że przedmiotowy teren przewidziany jest pod realizację budownictwa mieszkaniowego dla funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych zgodnie z decyzją Prezydenta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...]; [...] z 8 września 1986 r. Minister podniósł, że obowiązkiem ówczesnego organu było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie obowiązujących przepisów. W tym zaś okresie, poza tzw. dekretem warszawskim, organ związany był również przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonywania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że oceniając zaistnienie przesłanek z art. 156 k.p.a. organ nadzoru musi uwzględnić przepisy powołane w podstawie prawnej kontrolowanego aktu (w tym przypadku art. 7 dekretu), jak również przepisy obowiązujące w dacie wydania wskazanego aktu. Orzekając na podstawie przepisów dekretu organy powinny mieć na uwadze inne wówczas obowiązujące akty prawne mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu. Konieczne było zatem powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju. Wobec powyższego, Minister uznał, że decyzja z 10 stycznia 1989 r. nie naruszyła ani postanowień dekretu z 26 października 1945 r. ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał kolejno, że niezależnie od merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 10 stycznia 1989 r. akt ten został skierowany do kuratorów: T. W. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu M. K., H. N. jako kuratora nieznanego z miejsca pobytu E. S., M. L. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu K. H. i S. K. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu H. S.. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, E. S. zmarł w dniu [...] maja 1946 r., M. K. zmarła w dniu [...] listopada 1985 r. a K. H. w dniu [...] sierpnia 1963 r. Minister zaznaczył, że pomijając błędy w pisowni nazwisk dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, zapoczątkowane wnioskiem z 23 kwietnia 1988 r. o ustanowienie kuratorów dla osób nieobecnych i następnie powielane w późniejszych postanowieniach Sądu i decyzjach administracyjnych, decyzja z 10 stycznia 1989 r. została skierowana do osób zmarłych, to jest E. S., M. K. i K. H., a ich spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Zatem niewątpliwie zmarły, jako nieposiadający zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji, w stosunku do takiej osoby nie można prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenić zatem trzeba jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r., jako skierowana do osób zmarłych, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy przywołał następnie treść art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., a także art. 2 ust. 1 powołanej ustawy i wskazał, że kwestionowana decyzja została skierowana do T. W. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu M. K., H. N. jako kuratora nieznanego z miejsca pobytu E. S., M. L. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu K. H. i S. K. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu H. S., zaś kuratorzy ustanowieni dla osób nieobecnych byli pracownikami Sądu Rejonowego dla [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu, przedmiotowa decyzja została doręczona podmiotom wymienionym w jej rozdzielniku bezpośrednio po jej wydaniu. Zatem, w dacie wydania zaskarżonej decyzji od doręczenia decyzji z dnia 10 stycznia 1989 r. upłynęło już dziesięć lat. Stosownie zatem do treści art. 158 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie należało stwierdzić wydanie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyli E. T., E. K., M. K., O. M. i Jan K. oraz adw. P. B. działający jako kurator spadku po zmarłej H. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie w tym zakresie zarzutów wniosku, tj. brak stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji z 10 stycznia 1989 r., że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w dacie jej wydania dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania pomimo braku ustalenia istnienia przesłanek umożliwiających odmowę ustanowienia prawa własności czasowej, 2) art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że samo zgromadzenie w aktach dokumentów o lakonicznej treści wystarcza dla przyjęcia, że organ dokonał analizy, o której mowa w art. 7 pkt. 2 dekretu oraz poprzez arbitralne błędne przyjęcie, że "korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli (ich spadkobierców) nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego", 3) art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadzorczej za zgodną z prawem odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], Nr hip. [...], pomimo braku wykazania, że nie da się pogodzić przeznaczenia nieruchomości z treścią wniosku dekretowego, 4) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez jego niezastosowanie oraz: a) pominięcie faktu, że wydając kontrolowaną decyzję organ nie dokonał ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego wniosek o przyznanie własności czasowej, b) brak poczynienia ustaleń co do tego jakie było przeznaczenie objętej wnioskiem nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 10 stycznia 1989 r., c) niewyjaśnienie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., tj. czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z 6 grudnia 1982 r., 5) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że: a) przesłanką uwzględnienia wniosku dekretowego może być możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według decyzji lokalizacyjnej Nr [...] i Nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu 8 września 1986 r. dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu Inwestycji pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wraz z usługami, b) powyższa decyzja lokalizacyjna Nr [...] i Nr [...] dotyczy spornej nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego (mapowego) stanowiącego integralną część tej decyzji, który jako jedyny pozwoliłby precyzyjnie określić, jaka część dawnej nieruchomości, włączona została faktycznie w obręb ww. lokalizacji, c) "korzystanie" w rozumieniu powołanej normy musiało być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione, a wiec osobiście przez te osoby, które mogły przy współudziale innych osób utworzyć odrębny podmiot (np. spółdzielnię) i realizować cele założone w planie, podczas gdy pojęcie "korzystania" zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. nie jest w żaden sposób limitowane, a zatem owo korzystanie może odbywać się zarówno na zasadzie prawa własności jak i prawa własności czasowej, np. wniesionego do spółdzielni lub też na podstawie tytułu obligacyjnego (w szczególności najmu lub dzierżawy), d) fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania na cele budownictwa mieszkaniowego dla MSW wyłącza w ogóle (a nie tylko "co do zasady") możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, e) pominięcie faktu, że budownictwo mieszkaniowe, nawet wielorodzinne, nie ma związku ze stosunkami własnościowymi i własność prywatna może mu służyć, nawet jeżeli przepisy prawa nie dopuszczały realizacji celów publicznych przez podmioty prywatne, nie oznaczało to, że celom tym nie mogła służyć własność prywatna, jak działo się w całej Polsce (wykorzystywanie budynków prywatnych na biura urzędów, hotele, szkoły, sądy itp.), a tylko w Warszawie nie byłoby to możliwe i bezzasadne przyjęcie założenia, że przeznaczenie gruntu pod budownictwo mieszkaniowe automatycznie wyłącza możliwość zgodności korzystania z gruntu z planem, a spełnienie bądź niespełnienie tego warunku dekretowego nie może być z góry założone; konieczne jest poczynienie ustaleń co do możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z planem, gdzie może się okazać, że takie pogodzenie jest możliwe, a nawet już spełnione, co miało miejsce w niniejszej sprawie, f) pominięcie faktu, że przedmiotem badania może być wyłącznie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podczas gdy organ badał zgodność korzystania z decyzją lokalizacyjną, a nawet celem wskazanym we wniosku Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 17 listopada 1988 r., w którym zwrócono się o przekazanie w zarząd terenu pod realizację budownictwa mieszkaniowego dla funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych, g) pominięcie faktu, że art. 7 ust. 2 dekretu odwołuje się wyłącznie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, a jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna, h) przyjęcie, że decyzja z 10 stycznia 1989 r. jest zgodna z art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy w sprawie w ogóle nie rozstrzygnięto jednoznacznie na jaki cel przeznaczona została sporna nieruchomość według planu (usługi [...]ne i administrację oraz urządzenia komunikacji samochodowej, czy pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wraz z usługami lub też budownictwa mieszkaniowego dla funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych), a wszystkie trzy cele wymienione w [...]nych aktach dotyczących tej samej działki są traktowane przez organ jako tożsame, i) odmowę ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo że w sprawie brak jest dowodów na to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania, a organ miał co do zasady obowiązek uwzględnić wniosek, a zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, jaka działalność była dotychczas na gruncie prowadzona oraz jaka może być prowadzona, 6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie materialno-prawnej przyczyny wadliwości kontrolowanej decyzji; 7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że przy wydawaniu decyzji z 10 stycznia 1989 r. nie doszło do "rażącego" naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, 8) art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich pominięcie, a także wyrażonej w powołanych przepisach zasady równości obywateli wobec prawa i wyprowadzonego z niej obowiązku orzekania w sposób podobny lub tożsamy w sprawach o zbliżonym charakterze polegającej na tym, że w podobnych sprawach wydano już decyzje zgodne z żądaniem innych wnioskodawców, a następnie oddano nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli w użytkowanie wieczyste za symboliczną opłatą i je faktycznie zwrócono (np. sprawy dotyczące nieruchomości położone przy: Al. [...], Al. [...] (Pałac [...]), Al. [...] (Pałac [...]), ul. [...], ul. [...] i wiele innych np. przy Al. [...] oraz przy ul. [...], 9) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz: a) brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez Urząd Dzielnicowy [...] oraz nieprzeprowadzenie podstawowych dowodów w celu wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej nieruchomości, jak również "pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowania", a także b) sporządzenie uzasadnienia decyzji z 10 stycznia 1989 r., które nie zawiera elementów pozwalających na kontrolę zaskarżonej decyzji, 10) art. 8 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji poprzez: a) błędne przyjęcie, że możliwa była odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego tylko na podstawie innej normy prawnej niż art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, b) pominięcie przez organ odwoławczy faktu, że z dokumentów nie wynika niemożność pogodzenia korzystania przez właściciela z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, 11) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doniosłych kwestii, to jest tego czy sporna działka była objęta decyzją lokalizacyjną oraz które z celów wymienianych zamiennie w decyzji do realizacji na spornym terenie przez organ drugiej instancji stanowią przeznaczenie według planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Zastosowanie tej wyjątkowej instytucji może więc mieć miejsce tylko wtedy gdy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy i oczywisty przynajmniej jedną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad wymienionych w powołanym przepisie, w pkt 2 ustawodawca wskazał na rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawny, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczyć również trzeba, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), na podstawie których nową treść przyjął art. 156 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu obecnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. E. T. i E. K. złożyli w dniu 30 czerwca 2010 r., a zatem przed upływem 30 lat od dnia doręczenia/ogłoszenia kwestionowanej decyzji. Prawidłowo w tej sytuacji uznał organ nadzoru, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił również ocenę organu nadzoru, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r., jako skierowana do osób nieżyjących, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie ustalił organ odwoławczy, Naczelnik Dzielnicy [...] skierował decyzję z 10 stycznia 1989 r. do T. W. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu M. K., H. N. jako kuratora nieznanego z miejsca pobytu E. S., M. L. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu K. H. oraz S. K. jako kuratora nieznanej z miejsca pobytu H. S.. Jednocześnie z zebranego materiału dowodowego wynika, że wskazane wyżej osoby (E. S., M. K. i K. H.) zmarły przed wydaniem powyższej decyzji. E. S. zmarł bowiem w dniu [...] maja 1946 r., M. K. w dniu [...] listopada 1985 r. a K. H. (błędnie oznaczona w decyzji z 10 stycznia 1989 r. jako K. H.) w dniu 22 sierpnia 1963 r. Zebrana dokumentacja potwierdza również ustalenie organu nadzoru, że spadek po wskazanych osobach nabyły podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. Sąd zwraca uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów, które wprost regulowałyby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej. Jednak zarówno w doktrynie jak i ugruntowanym orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby nieżyjącej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracji mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której (których) ten organ orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś trzeba (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tę zaś, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od momentu urodzenia (art. 8 Kodeksu cywilnego). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wygasa z chwilą śmierci tej osoby. Nie ulega zatem wątpliwości, że E. S., M. K. i K. H. (błędnie oznaczona w decyzji z 10 stycznia 1989 r jako K. H.) jako osoby nieżyjące (a więc nie posiadające zdolności prawnej) nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania administracyjnego ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to prawidłowo uznał organ nadzoru, że wydana w opisanych okolicznościach faktycznych decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. obarczona jest od dnia jej wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnie również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nadzoru w swojej ocenie uwzględnił przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. wynikającą z art. 156 § 2 k.p.a. Z rozdzielnika kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] wynika, że wskazany akt został skierowany do kuratorów osób nieznanych z miejsca pobytu, a ustanowieni kuratorzy byli pracownikami Sądu Rejonowego dla [...]. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął organ odwoławczy, że doręczenie kwestionowanej decyzji z 10 stycznia 1989 r. nastąpiło wymienionym w jej rozdzielniku osobom bezpośrednio po wydaniu tej decyzji. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii upłynęło już 10 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji z 10 stycznia 1989 r. To zaś powoduje, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z 10 stycznia 1989 r. z naruszeniem prawa. Z treści skargi wynika, że powyższych ustaleń i ocen organu odwoławczego, a także zasadności decyzji tego organu w zakresie jej sentencji, to jest uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i jednoczesnego stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. z naruszeniem prawa, skarżący nie kwestionują. Całość podniesionych w skardze zarzutów koncentruje się natomiast na wykazywaniu wadliwości zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytorycznej wypowiedzi organu odwoławczego o braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zarówno postanowień dekretu z 26 października 1945 r., jak też przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżących, formułując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę co do merytorycznej zasadności decyzji z 10 stycznia 1989 r. o odmowie przyznania własności czasowej w kontekście przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem wynikającym z planu, organ nadzoru nie dostrzegł, że poza wadą rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania decyzji z 10 stycznia 1989 r. do osób nieżyjących, przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza również art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Wskazana wada wypełnia natomiast przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji z 10 stycznia 1989 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego również i z tej przyczyny. Z tego powodu, zdaniem skarżących, pomimo prawidłowości samej sentencji zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 września 2023 r. konieczne jest uchylenie tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał bowiem, jako przyczynę stwierdzenia wydania decyzji z 1989 r. z naruszeniem prawa, rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w postaci skierowania decyzji do osób nieżyjących, podczas gdy przy wydaniu decyzji z 10 stycznia 1989 r. doszło również do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, czego organ odwoławczy wadliwie nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadzorczej. Sąd powyższego stanowiska skarżących nie podziela. Zdaniem Sądu, eksponowana w skardze wadliwość części uzasadnienia zaskarżonej decyzji w postaci zawarcia merytorycznej wypowiedzi organu odwoławczego o braku naruszenia w niniejszej sprawie zarówno postanowień dekretu z 26 października 1945 r., jak również ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie już sama okoliczność stwierdzenia przez organ nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji z 10 stycznia 1989 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania kontrolowanego rozstrzygnięcia do osób nieżyjących, zadecydowała o bezwzględnej konieczności wyeliminowania decyzji z dnia 10 stycznia 1989 r. z obrotu prawnego (w niniejszej sprawie z uwagi na upływ czasu organ ostatecznie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z 10 stycznia 1989 r. z naruszeniem prawa). Powyższe prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło zatem niezależnie od zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytorycznej wypowiedzi organu odwoławczego dotyczącej oceny zasadności wydania decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego w kontekście przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. i ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Innymi słowy, kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 stycznia 1989 r. i tak musiałaby podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci skierowania tego rozstrzygnięcia do osób nieżyjących w dacie jej wydania. Wobec powyższego Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (to jest art. 7 ust, 1, 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. oraz art. 7 Konstytucji), a także przepisów postępowania (to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.