I SA/Wa 2624/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Rozwoju decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], wchodzącej w skład drogi gminnej - ul. [...] we wsi [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując w uzasadnieniu na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu właścicieli nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wyjaśniając, że po raz kolejny organ wojewódzki pominął M. A. i nie doręczył mu decyzji z [...] lipca 2019 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy [...], nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...], objęta księgą wieczysta nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie stanowiła własność M.A. i B. A., na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1992 r. Rep. A [...]. Tym samym w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono, że ww. przepis art. 73 ustawy odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Wskazano, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w ww. art. 73 odnosi się do drogi publicznej - istniejącej 31 grudnia 1998r. - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) - w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązujący 31 grudnia 1998 r.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna, stanowi drogę publiczną. Aby droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1. Stwierdzono ponadto, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem ulica [...] we wsi [...] nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej. Zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych (gminnych) nastąpiło dopiero uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy [...] do kategorii dróg gminnych, a więc już po dacie, z którą ww. ustawa z 13 października 1998 r. wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, w ocenie Ministra w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej, co jest wystarczające do stwierdzenia, że nie mogło dojść do przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73 ustawy. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.  Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. wniosła Gmina [...], zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujących administrację publiczną (tj. Dz. I z 1998 r. Nr 133 poz. 872) - dalej jako "u.r.a.p." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną zawsze powinno być stwierdzone stosowną uchwałą, zaliczającą poszczególne drogi do kategorii dróg gminnych, podczas gdy zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie musi wyłącznie być uwarunkowane podjęciem stosownej uchwał przez organy gminy, lecz może to być także faktyczne zajęcie pasa gruntu pod drogę; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienia sprawy, polegające na pominięciu dokonania ustaleń na okoliczność faktycznego zajęcia pasa gruntu pod drogę przez Gminę [...]. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzające ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przedmiotową decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., na podstawie której odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha uznając, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa więc przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że w sprawie nie mogło dojść do nabycia przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanego art. 73, bowiem uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy [...] do kategorii dróg gminnych, z którą ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na określoną jednostkę samorządu terytorialnego została wydana dopiero [...] lipca 2005 r. Natomiast publiczny charakter drogi powinien zostać potwierdzony uchwałą, która zostałaby podjęta i opublikowana przed 1 stycznia 1999 r. Zatem słusznie ustaliły organy, że nie została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Świadczy o tym niekwestionowana w sprawie braku wydania stosownej uchwały przed wymaganą prawem datą 1 stycznia 1999 r. Podkreślić trzeba, że okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości i nie były przez strony kwestionowane. Sąd podnosi, że nawet przy spełnieniu kolejnych ustawowych przesłanek, brak spełnienia prawidłowo zbadanej przez organ przesłanki miał decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju jest zgodna z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł jak w sentencji.