I SA/Wa 2625/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. S. i E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. S. i E. S. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. S. i E. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2012r. Nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W., w [...], przy ulicy [...], której stan prawny został uregulowany w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], przez udzielenie zezwolenia M. [...] S.A. z siedzibą w W. na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie magistrali wodociągowej [...] w ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) i magistrali wodociągowej [...] w ul. [...] (na odcinku od [...] do złączenia z istniejącym przewodem wodociągowym w rejonie ul [...]), której przebieg został ustalony w oparciu o ostateczna decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 30 grudnia 2011r. M. [...] wystąpiło o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W., w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. W uzasadnieniu wskazano, że M. [...] S.A. zamierza realizować inwestycję polegająca na budowie magistrali wodociągowej [...] w ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) i magistrali wodociągowej [...] w ul. [...] (na odcinku od [...] do złączenia z istniejącym przewodem wodociągowym w rejonie ul [...]). Prawo własności działki nr [...] przysługuje T. i E. małżonkom S. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej – odpis z księgi wieczystej [...]. W rejestrze gruntów działka nr [...] sklasyfikowana jest, jako grunty rolne i użytki rolne zabudowane – wypis z rejestru z 12 grudnia 2011r. Całkowita powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha. Podczas oględzin 16 marca 2012r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi grunt nieogrodzony, sąsiadujący z ul. [...], w większości niezagospodarowany, pokryty roślinnością trawiastą. Na obszarze, na którym przewidziano realizację inwestycji, znajdują się dwie wielkoformatowe tablice reklamowe. Z dołączonego do wniosku planu sytuacyjnego wynika, że projektowana magistrala miałaby przebiegać m.in. przez nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] i [...], obie z obrębu [...], przy czym długość przewodu na gruncie oznaczonym jako działka nr [...] będzie wynosić [...] m, zaś na gruncie oznaczonym jako działka nr [...] będzie wynosić [...] m, natomiast pas eksploatacyjny wynosić będzie 1m. Na czas realizacji inwestycji inwestorowi potrzebny będzie teren o powierzchni [...] m. kw. ([...]x[...]). Jak można domniemać z działki ewidencyjnej nr [...], na czas realizacji inwestycji, wykonawcy niezbędny będzie grunt o powierzchni [...] m. kw. We wniosku zaznaczono, że nie powiodły się próby pozyskania przez Spółkę zgody właścicieli na realizację ww. inwestycji z uwagi na wygórowane oczekiwania finansowe, załączono dokumenty świadczące o działaniach zmierzających do zawarcia stosownej umowy cywilnej z właścicielami. Z dołączonej do wniosku decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] listopada 2008r., która stała się ostateczna 25 grudnia 2012r. wynika, w ocenie organu, że działka nr [...] została przeznaczona pod realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie magistrali wodociągowej o przebiegu jak wyżej. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2012r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z załącznikiem mapowym, stanowiącym integralna część decyzji. W odwołaniu T. S. i E. S. – dalej skarżący, zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie wskazania zakresu ograniczenia prawa własności skarżących, dokładnego przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu uszczuplenia władztwa właścicieli nad przedmiotowa nieruchomością; - art. 124 ust. 4 ww. ustawy przez przyjęcie, że wnioskodawca przeprowadził z właścicielami rokowania w celu uzyskania zgody na budowę magistrali wodociągowej; - art. 7, 77§ 1, 80 kpa poprzez brak analizy materiału dowodowego w kontekście przebiegu inwestycji przy zaplanowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości odwołujących się i określenia zakresu ingerencji inwestora w prawa właścicieli nieruchomości, jako niezbędnego minimum, w szczególności w kontekście nie wykazania, że inwestor próbował przeprowadzić inwestycję w pasie drogowym ul. [...]; - art. 107 § 3 kpa poprzez nieuzasadnieni zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił ustalenia faktyczne i wywody prawne organu I instancji. Stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości pozostaje w zgodzie z postanowieniami decyzji Prezydenta W. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] listopada 2008r., a przedmiotowy grunt został wymieniony w osnowie decyzji lokalizacyjnej, nadto wskazany na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana została, jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 6 ust. 3 ugn – za cel publiczny uznać należy budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzenia ścieków, zatem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi realizację celu publicznego. Odnośnie zaniechania rokowań wskazano, że: w piśmie z 9 października 2009r. M. [...] S.A. wystąpiło o ustanowienie nieodpłatnego prawa użytkowania gruntu. Pełnomocnik właścicieli stwierdził, że warunkiem zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji jest zrealizowanie na koszt wnioskodawcy przyłącza wodno-kanalizacyjnego, a następnie m. in. podczas spotkania 8 kwietnia 2011r. odpłatne ustanowienie służebności przesyłu w oparciu o wycenę dokonaną w operacie szacunkowym. W sporządzonym operacie z 9 maja 2011r. biegłe wyceniły zmniejszenie wartości działki nr [...], i wynagrodzenie za dalsze korzystanie z zajętego pasa. Podczas kolejnego spotkania 28 czerwca 2011r. pełnomocnik właścicieli wystąpił o ustanowienie opłaty rocznej ze zmianą jej stawki, co trzy lata w razie znacznego wzrostu cen, jednorazową wypłatę kwoty szkody trwałej, płatne zajęcie nieruchomości w przypadku awarii, wykonanie przyłącza na koszt M. [...] w W. Inwestor nie zgodził się na te warunki podtrzymując propozycję jednorazowej wypłaty kwot wskazanych w operacie szacunkowym, na co z kolei nie przystali właściciele. W ocenie organu II instancji przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawca przeprowadził rokowania z właścicielami nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku oceny możliwości przeprowadzenia inwestycji na obszarze nie obejmującym przedmiotowej działki dokonanie takiej oceny zdaniem organu wykraczałoby poza zakres toczącego się postępowania. Przebieg inwestycji ustalony został w decyzji z [...] listopada 2008r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wojewoda [...] podniósł, że organ I instancji nie określił powierzchni nieruchomości, która zostanie zajęta w związku z budową planowanej magistrali wodociągowej. Zauważył, że we wniosku określono szerokość zajętego pasa, jako nie przekraczającą 10 m. Mając na uwadze długość odcinka planowanej magistrali przebiegającej przez przedmiotowa działkę wynoszącą 12,5m, zdaniem organu powierzchnia zajętej części nie powinna przekraczać [...] m.kw. Jednocześnie wskazał, że przebieg planowanej inwestycji został precyzyjnie przedstawiony na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, zatem musiał być znany skarżącym. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i E. S. wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca powtórzyła zarzuty wyartykułowane w odwołaniu i argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518, dalej ugn) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń, przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku dołączyć należy dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści powołanego przepisu wynika, zatem że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela lub użytkownika w korzystaniu z jego własności musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, zaś wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust.1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez ta osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wymaga podkreślenia, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia wynika, że istotne jest jednoznaczne i precyzyjne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. Tymczasem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie określa zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nad nieruchomością. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lipca 2012r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji nie określając jednocześnie sposobu dokonania ograniczenia i jego zakresu. Zauważyć należy, że inwestor we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne wskazał, o jaki zakres ograniczenia występuje. I tak, powiada się we wniosku, że długość przewodu na działce nr [...] wynosić będzie 12,5 m, a pas eksploatacyjny wynosić będzie 1 m. Podaje się też, że na czas realizacji inwestycji wykonawcy potrzebny będzie teren o powierzchni [...] m.kw. – [...]m x [...]m – przy czym domniemywać należy, że wskazano tu powierzchnię działek nr [...] i nr [...], bo obu tych działek dotyczył wniosek. Odwołanie się przez organ I instancji do załącznika mapowego jest w tych warunkach niewystarczające nie określa, bowiem chociażby obszaru, jakiego dotyczy ograniczenie właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Nie można też uznać, że organ II instancji uzupełnił to uchybienie pisząc w uzasadnieniu swej decyzji, że powierzchnia zajętej części nie powinna przekraczać 125 m.kw. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie odnośnie zakresu uszczuplenia władztwa winno znaleźć się w osnowie decyzji a nie jej uzasadnieniu. Nadto uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. W kontekście powyższego zauważyć trzeba, że organ nie wskazał też powierzchni czy szerokości pasa eksploatacyjnego, a próbując konwalidować decyzję pierwszoinstancyjną przyjął maksymalny obszar wskazany przez inwestora. Takie działania organów uznać należy za naruszające dyspozycję art. 124 ust. 1 ugn, co skutkuje koniecznością uchylenia obu decyzji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Prawidłowo, zdaniem Sądu organy uznały, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi cytowany wyżej art. 124 ust. 3 ugn. Za wnioskiem tym przemawia znajdująca się w aktach sprawy korespondencja miedzy inwestorem, a skarżącymi. Z korespondencji tej wynika, że skarżący nie doszli do porozumienia z wykonawcą odnośnie warunków, na jakich wyraziliby zgodę na realizację inwestycji mimo kilku spotkań, wymiany pism i zmiany stanowisk. Warunki przedstawione przez obie strony uniemożliwiały wypracowanie kompromisu, co nie czyni rokowań fikcyjnymi. Bezspornym jest, bowiem że M. [...] S.A. zainicjowała rokowania, które mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, np.: w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Brak konsensusu w tych okolicznościach był wystarczający do stwierdzenia, że strona skarżąca odmówiła zgody na realizację inwestycji. Odnosząc się do zarzutu braku analizy materiału dowodowego w kontekście możliwości przeprowadzenia inwestycji w pasie drogowym ul. [...] – a więc na obszarze, który nie obejmowałby spornej nieruchomości, trafnie organy uznały, że dokonanie takiej analizy jest poza przedmiotem rozpoznania tej sprawy. Przebieg inwestycji polegającej na budowie magistrali wodociągowej ustalony został w ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z [...] listopada 2008r. (doręczonej skarżącym) mógł być przedmiotem odwołania od decyzji lokalizacyjnej, a jakiekolwiek rozważania w tej materii wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200, 205§ 1 p.p.s.a. ----------------------- 1