I SA/Wa 2625/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant: referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 637/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysięce) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 637/17 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. B. pismem z dnia 2 listopada 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 637/17. Wskazanym powyżej orzeczeniem WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1993 r., uzupełnionego pismem z dnia 20 maja 2016 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], objętą księgą wieczystą pn. "[...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Stwierdził również, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Skarżąca wskazała, że pomimo zakreślonego przez Sąd terminu organ nie rozpoznał wniosku. Dlatego też, pismem z dnia [...] września 2020 r. wezwała Prezydenta [...] do wykonania - w terminie 7 dni - wyroku z dnia 27 marca 2018 r. Ponieważ wezwanie to okazało się bezskuteczne, zmuszona była złożyć niniejszą skargę, w której wnosi o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w przepisie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 2. przyznanie jej - na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko odnośnie przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "z 13 marca 2020 r.", w którym to NSA stwierdził, że "istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, mimo wymierzenia organom grzywien nie są wykonywane. Tak więc z punktu widzenie skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym dodać należy, że zjawisko to nie tylko godzi w interes skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytania - Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków? Dlatego też, zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnie przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszelkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną." Zdaniem skarżącej z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w jej sprawie. Dlatego też, aby zapobiec dalszej bezczynności organu, zasadnym jest zasądzenie na jej rzecz od Prezydenta żądanej sumy pieniężnej, co skutecznie przymusi organ do wykonania wyroku z 27 marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent [...] wskazał również, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskami: z dnia [...] grudnia 1993r. T. K. oraz z dnia [...] maja 2016r. E. B. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków: z dnia [...] stycznia 1950r. H.K. i J. K. o zwrot ww. nieruchomości, z dnia [...] marca 1991r. T. K. o faktyczne przywrócenie prawa własności tej nieruchomości oraz z dnia [...] grudnia 1993r. T.K. o zwrot spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 637/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 27 marca 2018r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 11 lipca 2018 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 12 listopada 2018 r. (art. 57 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej K.p.a). Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 P.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z [...] września 2020 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 637/17. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 27 marca 2018 r. oraz fakt, że organ nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, że termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2018 r. upłynął w dniu 12 listopada 2018 r., zaś od [...] października 2020 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zostało zawieszone (por. postanowienie Prezydenta z [...] października 2020 r., nr [...] zawieszające postępowanie do czasu zakończenia innego postępowania o zwrot spornej nieruchomości). Mając zatem na uwadze art. 103 K.p.a, zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, wymierzając grzywnę Sąd oceniał jedynie działania podjęte przez organ od dnia 11 lipca 2018 r. (tj. od zwrotu akt z Sądu z prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2018 r.) do [...] października 2020 r. (tj. do zawieszenia postępowania). Podkreślić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, a jedynie przyjmuje do wiadomości sam fakt wydania postanowienia zawieszającego. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że choć od zwrotu akt sprawy z Sądu w dniu 11 lipca 2018 r. do dnia zawieszenia postępowania w dniu [...] października 2020 r. tj. ponad 2 lata, Prezydent nie podejmował w sprawie jakichkolwiek działań. Nagannym jest również fakt, że skoro organ miał świadomość, iż sprawy związane ze zwrotem nieruchomości mają pierwszeństwo przed wnioskami o ustalenie za nie odszkodowania, nie zawiesił wcześniej postępowania odszkodowawczego. Tym bardziej wiedząc, że w sprawie zwrotowej wnioski wpłynęły do organu już w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Dlatego też Sąd uznał, że Prezydent prowadził postępowanie administracyjne opieszale, co skutkowało uznaniem, że jego bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jednoczenie Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści art. 154 § 7 P.p.s.a wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zważyć trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Nie wyjaśniła jakiej ewentualnie krzywdy lub szkody doznała w związku z bezczynnością organu, którą w jej ocenie, należałoby zrekompensować. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a (pkt 3 sentencji wyroku). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).