I SA/Wa 2627/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., M. M., A. W., S. S. oraz A. S. na postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienie oraz postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących K. P., M. M., A. W., S. S. oraz A. S. solidarnie kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako: Minister/organ) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiające podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału [...] w części nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha [...] arów [...] m², położonej w [...] w rejonie ul. [...] i [...], zawieszonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Ministra organ orzekający w pierwszej instancji słusznie wyjaśnił, iż zagadnienie prejudycjalne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym do wydania orzeczenia w prowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 97 § 2 kpa, podjęcie postępowania przez organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony możliwe jest wówczas, gdy ustały przyczyny jego zawieszenia. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. zawieszone zostało postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. S. z domu W, W. S., U. S. i G. K. Ponadto zauważyć należy, iż organ wezwał wnioskodawców, tj. A. W. S. S., A. S., K. P. i M. M., posiadających legitymację prawną do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub do notariusza w celu sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia zmarłych po ww. osobach. Minister zaznaczył, iż stosowne dokumenty, pomimo złożenia przez strony wniosku z dnia [...] października 2018 r. o podjęcie zawieszonego w sprawie postępowania, nie zostały jednak przedłożone. Co więcej, jak wynika z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r., A.W., S.S., A.S., K.P. i M.M. do chwili obecnej nie mają wiedzy, czy sprawy spadkowe po ww. zmarłych zostały przeprowadzone. Mając na uwadze powyższe Minister zgodził się z organem orzekającym w pierwszej instancji, że przyczyna zawieszenia wskazana w postanowieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nie ustała, zaś podjęcie przedmiotowego postępowania możliwe będzie dopiero po nadesłaniu brakujących dokumentów spadkowych wykazujących następstwo prawne po M. S. z domu W., W.S., U.S. i G. K. Powołując treść art. 10 kpa organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie przez organ administracji. Zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, tj. ustalenie następstwa prawnego po zmarłych stronach postępowania, zgodnie bowiem z przepisami prawa materialnego, tj. art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego wskazującego na domniemanego spadkobiercę. Poświadczenia dziedziczenia, zgodnie z art. 1025 § 1 zdanie drugie k.c. oraz art. 79 ust. 1a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 540) mogą dokonywać również notariusze w formie aktu notarialnego. W ocenie Ministra słusznie wskazał organ orzekający w pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobach. Organ nadzoru nie ma również możliwości uzyskania notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Tym samym, wbrew zarzutom skarżących, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia w zagadnienia wstępnego. W ocenie Ministra niezasadne są również twierdzenia skarżących o możliwości ograniczenia zakresu decyzji nadzorczej wyłącznie do udziału małżonków [...] oraz udziału M.B. w aspekcie tego, że powyższe zagadnienie było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/17 zapadłym w niniejszej sprawie oddalającym skargi stron na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził, iż w okolicznościach niniejszego postępowania nadzorczego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej na wstępie nieruchomości [...] w części dotyczącej jedynie udziałów poszczególnych uczestników. Jak wyjaśnił Sąd, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dopuszczalne jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie takiej decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowane decyzje nie stanowią części składowych kilku decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił ponadto, iż stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest w sytuacji, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym. Wolna od wad część decyzji powinna więc stanowić rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie wnioskodawcy postępowania nadzorczego kwestionują m.in okoliczność wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z wywłaszczeniem, a zatem ewentualne wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego dotyczyłoby wszystkich współwłaścicieli. Podsumowując Minister postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. uznał zasadność postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. odmawiającego podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Skargę, następnie uzupełnioną, na powyższe postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.P., M.M., A.W., S.S. i A.S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, a to art. 100 § 3 zdanie 1 kpa, przez jego błędne niezastosowanie, mimo oczywistego zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie, i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstnacyjnego odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie postanowienia bezpośrednio poprzedzającego zaskarżone postanowienie oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] października 2020 r. do Sądu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu uczestniczki postępowania H. K., z którego wynika że zmarła ona [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie z powodów w niej podniesionych - jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowane zostały m.in. do H. K.(reprezentowanej przez radcę prawnego K. M.), która - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego [...] oznaczonego [...] - zmarła w dniu [...] października 2016 r. Postanowienia ww. skierowane zatem zostały do osoby zmarłej. Tym samym - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] stycznia 2019 r. Jak wskazano postanowienia te skierowane zostały do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowych aktów merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę podniesioną wyżej kwestię i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy.