I SA/Wa 2630/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. W związku z wypłaconymi przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie [...], w zastępstwie zobowiązanego do alimentów M. Z., w okresie od [...] października 2012 r. do [...] września 2015 r., świadczeniami z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych dzieci (P. i M. Z.), na rachunku dłużnika alimentacyjnego powstało zadłużenie w wymiarze [...] zł, które stosownie do 27 ust. 1 ustawy dnia 7 września 2007 r. - o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a.", obowiązany jest on zwrócić organowi właściwemu wierzyciela, łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Pismem z [...] lipca 2019 r. M. Z. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] o umorzenie zadłużenia, wskazując na trudna sytuację zdrowotną i rodzinną, a także fakt zamieszkiwania wraz z nim od 2018 r. dzieci, na rzecz których były wypłacane świadczenia. On zaś nadal płaci ich matce (S. R.) bieżące alimenty. Wskazywał nadto na wydane [...] marca 2019 r. przez Sąd Rejonowy [...] postanowienie o sygn. akt [...], gdzie w ramach zabezpieczenia powództwa, matka dzieci zobowiązana została na czas trwania postępowania do wypłaty na rzecz dzieci alimentów w wymiarze po [...] zł miesięcznie na każde z nich. Wniosek zyskał poparcie asystenta rodziny, przydzielonego wnioskodawcy z uwagi na niezaradność w załatwianiu spraw urzędowych (problemy z pisaniem i czytaniem ). W toku zainicjowanego powyższym podaniem postępowania, w trakcie którego m.in. przesłuchano M. Z., ustalono, że na mocy postanowienia [...] z [...] stycznia 2018 r. małoletnie dzieci zostały mu przekazane pod opiekę i od tego czasu wspólnie z nim zamieszkują w kraju. Ich matka natomiast pozostała w [...]. Dłużnik, mający w dacie wystąpienia o umorzenie należności lat [...], legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2014 r. wydanym na czas określony (do [...] sierpnia 2019 r.), z przyczyną niepełnosprawności opisaną symbolami [...] i [...], która to niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Legitymuje się nadto orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy, wydanym na czas określony – do [...] października 2020 r. Sama rodzina poddana jest stałemu nadzorowi kuratora. Jej źródłem dochodu są: renta socjalna wnioskodawcy w kwocie [...] zł (po potrąceniu komornika), zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, zasiłki rodzinne w wysokości [...] zł, świadczenia wychowawcze w kwocie [...] zł oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł (wypłacane wobec bezskuteczności egzekucji alimentów od matki dzieci). Tym samym miesięczny dochód na jednego członka trzyosobowej rodziny wynosi [...] zł. Do stałych obciążeń i kosztów jej utrzymania organy zaliczyły przy tym: czynsz [...] zł wraz zaległą ratą [...] zł, opłaty za energię elektryczna [...] zł z zaległą ratą [...] zł, opłaty za telefon [...] zł, a także potrącenia z renty zaległych alimentów w wymiarze [...] zł. Mając na względzie te ustalenia, Prezydent [...] decyzją z [...] września 2019 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., odmówił M. Z. umorzenia należności z tytułu wypłaconych na rzecz uprawnionych dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości [...] zł (w której mieściły się także odsetki w wysokości [...] zł) . W motywach tych decyzji organy podnosiły, że przewidzianą ww. przepisem ulgę w postaci umorzenia części lub całości należności, ustawodawca przewidział w sytuacji stwierdzenia przez organ właściwy wierzyciela trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej, która uniemożliwia mu spłatę ciążących zobowiązań. Występujący o umorzenie jest zaś osobą młodą i choć legitymuje się orzeczenie o niepełnosprawności oraz orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, to jednak jego choroba nie wyklucza podjęcia zatrudnienia na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Uzyskuje także stałe dochody z renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, a na dzieci wypłacane są zasiłki rodzinne, świadczenia wychowawcze i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wyliczony zaś w oparciu o te źródła dochód na jednego członka rodziny przekracza ustawowe kryterium uprawniające do uzyskania pomocy społecznej. Nie kwestionując zatem trudnego położenia wnioskodawcy i jego rodziny organy wychodziły z założenie, że w sprawie nie zachodzą szczególne (niezależne od dłużnika) okoliczności uzasadniające rozstrzygnięcie zgodne z jego oczekiwaniami. Wywodziły przy tym, że skoro [...] sąd przekazał w 2018 r. pod opiekę dłużnika małoletnie dzieci, to spełnione musiały być wszelkie przesłanki dotyczące wykazania możliwości dotyczącej odpowiedniej opieki nad nimi i ich utrzymania. Sąd musiał mieć bowiem przekonanie, że zostaną zabezpieczone wszelkie potrzeby małoletnich, w tym także materialne. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na czysto iluzoryczną, przy jego niepełnosprawności i jej źródłach, możliwość znalezienia zatrudnię, co było jednym z argumentów przemawiających za wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia. Podnosił nadto zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. w następstwie rozpoznania jego podania przez organ niewłaściwy, gdyż w tym trybie sprawa winna być rozstrzygana przez Prezydenta [...] jako organu właściwego dłużnika. Precyzując skargę, ustanowiony z urzędu pełnomocnik, wycofał zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a.. Zarzucił natomiast decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art.9, art. 11, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich wniosków strony, nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez skarżącego dowodów, nieustosunkowanie się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, brak podjęcie inicjatywy dowodowej z urzędu w sytuacji, w której znana była organowi nieporadność społeczna i otępienie umysłowe strony, a przez to nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie zbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów poprzez ustalenie że skarżący może podjąć pracę, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. polegającego na jego błędnej wykładni, sprowadzającej się do uznania, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie długu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach pisma precyzującego skargę, wniósł on o uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Samo umorzenie należności następuje, stosownie do art. 30 ust. 3 u.p.o.u.a., w drodze decyzji administracyjnej, a ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przewidziane ww. przepisem umorzenie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zadłużenia z tytułu wypłaconych na rzecz uprawnionego świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do zwrotu których jest on zobligowany z mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy, stanowi najdalej idącą formę ulgi w ich spłacie, jakiej organ właściwy wierzyciela może temu dłużnikowi udzielić. Ma ono zatem - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności, sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 września 2018 r. I OSK 2604/16, Lex nr 2567304). Na sytuację dochodową dłużnika w rozumieniu art. 30 ust. 2 powołanej ustawy składają się natomiast, poza dochodami otrzymywanymi z różnych tytułów, także inne okoliczności – takie jak stan zdrowia, czy niemożność uzyskiwania dochodu. Przy jej analizie należy zatem mieć na uwadze nie tylko jego aktualną sytuację ekonomiczną, ale również oceniać na ile istnieją widoki na jej poprawę w przyszłości. Z kolei sytuację rodzinną oceniać należy w kontekście tego, czy prowadzi on samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Tak też ów przepis i zawarte w nim przesłanki udzielenia ulgi w spłacie zadłużenia interpretowały organy. Stąd nie jest zasadny zarzut naruszenia tego przepisu, upatrywany w jego wadliwej wykładni. Sama jednak poprawność zdekodowania normy prawa materialnego przez organ administracji publicznej nie oznacza jeszcze, że akt jej stosowania pozostaje zgodny z prawem. Kluczowe bowiem w takim przypadku w jest zbadanie, czy stan faktyczny sprawy, na gruncie której norma prawa materialnego była stosowana został przez organy zrekonstruowany w sposób adekwatny do celu postępowania, a więc czy wszystkie te okoliczności, które w aspekcie hipotezy owej normy prawnej winny być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zostały przez organ w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej ustalone i ocenione, a także czy mają one oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Takich zaś kompleksowych ustaleń co do okoliczności istotnych dla oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, w świetle prezentowanej wyżej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Część zaś konkluzji wyprowadzonych przez organy na bazie zgromadzonych w aktach dowodów można wręcz uznać za dowolne. Oceniając bowiem aktualną sytuację dochodową skarżącego, tak Prezydent [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyły się li tylko do zestawienia łącznych miesięcznych dochodów trzyosobowej rodziny dłużnika (w wymiarze [...] zł) z wybranymi wydatkami (w łącznej kwocie [...] zł). Bez uwzględnienia przy tym tak podstawowych w każdym budżecie domowym pozycji jak wydatki: na wyżywienie, zakupu odzieży czy środków czystości. Nie wspominając nawet o wydatkach związanych z edukacją pozostających pod jego pieczą dzieci. Zresztą wydatków na utrzymanie dzieci organy zdawały się w ogóle nie dostrzegać i w tym zakresie nie prowadziły żadnych czynności wyjaśniających. Tymczasem już tylko uwzględnienie, poza wziętymi pod uwagę wydatkami, tylko kosztów wyżywienia, musiałoby zasadniczo zmieniać osąd o zdolności regulowania zobowiązań na bazie pozyskiwanych w rodzinie dochodów. Godzi się bowiem zauważyć, że według założeń przyjętych na potrzeby ustalenia tzw. progu minimum socjalnego, w trzyosobowym gospodarstwie domowym w ujęciu średniorocznym za rok 2019, koszty te szacowane były na [...] zł miesięcznie i stanowiły najwyższa pozycję budżetową gospodarstwa (vide ogólnodostępne dane Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych publikowane na stronach internetowych Instytutu). To zaś oznacza, że w aspekcie aktualnej sytuacji ekonomicznej dłużnika, stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony przy poszanowaniu wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem konkretyzującego ww. zasadę art. 77 § 1 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego niedostatków postępowania, zabrakło w realiach rozpoznawanej sprawy także rozważenia, na ile w sytuacji gdy gros dochodów rodziny dłużnika pochodzi z finansowanych ze środków publicznych świadczeń dedykowanych jego dzieciom, w tym także wypłacanych obecnie do jego rąk świadczeń z funduszu alimentacyjnego, brak umorzenia ciążącego na nim zadłużenia w tym funduszu, spowoduje, że dług ów finansowany będzie de facto z tych świadczeń, co stałoby w sprzeczności z celami, dla realizacji których zostały one przyznane. Prezentowane z kolei przez organy stanowisko o możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia na przystosowanym do niepełnosprawności stanowisku, odnosi się jedynie do wynikających z orzeczeń o niepełnosprawności i całkowitej niezdolności do pracy prawnych uwarunkowań dotyczących jego potencjalnej aktywności zawodowej. Nie uwzględnia natomiast obiektywnie istniejącej rzeczywistości ekonomicznej i społecznej kraju, gdzie osoby z niepełnosprawnością intelektualną oraz chorobami psychicznymi, przy stwierdzonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej niezdolnością do pracy, mają znikome szanse na znalezienie zatrudnienia. Są bowiem bardzo często – jak to określił skarżący - dla potencjalnego pracodawcy "niewidzialni". W sytuacji zaś gdy takie zatrudnienie uzyskają, bardzo trudno jest im - ze względu na dysfunkcje uwarunkowane niepełnosprawnością - pracę utrzymać, co miało także miejsce w przypadku skarżącego i znajduje odzwierciedlenie w treści znajdującego się w aktach uzasadnienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2017 r. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu owego orzeczenie nie zostały jednak poddane przez organy jakiejkolwiek analizie, choć powinny być, gdyż rzutowały na perspektywiczną ocenę możliwości poprawy sytuacji ekonomicznej dłużnika, a przez to także potencjalną możliwość wywiązania się w dającej się przewidzieć przyszłości z ciążącego na nim zobowiązania. W konsekwencji zatem również w tym aspekcie brak poczynienia pogłębionych ustaleń co do obiektywnej sytuacji życiowej skarżącego czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Bez istotnego znaczenia w kontekście materialnoprawnych przesłanek udzielenia skarżącemu ulgi w spłacie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego pozostaje z kolei orzeczenie sądu [...], powierzające mu opiekę na dziećmi w celu umożliwienia ich powrotu do [...]. Ze znajdującego się w aktach uwierzytelnionego tłumaczenia treści wydanego w tym względzie postanowienia [...] z [...] stycznia 2018 r., nie wynika bowiem by sytuacja ekonomiczna skarżącego była wówczas przedmiot rozważań. Nawet jednak gdyby czysto hipotetycznie założyć, że miało to miejsce, nie sposób na tej podstawie wyprowadzać wniosków – jak czynią to organy - co do jego aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej. W szczególności zaś nie uprawnione jest wnioskowanie na podstawie tego orzeczenia o możliwości zabezpieczenia przez skarżącego potrzeb bytowych pozostających pod jego pieczę dzieci. Stoi on zresztą w jaskrawej sprzeczności z opinią wyrażoną przez wspomagającego dłużnika asystenta rodziny z [...] lipca 2019 r., której skądinąd organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Słusznie zatem pełnomocnik skarżącego zarzuca im, że pomimo prowadzenia postępowania ukierunkowanego na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym w sprawie, w której wnioskodawcą jest osoba niepełnosprawna umysłowo i zagubiona w sprawach urzędowych i która dotyczyła - co jest nie bez znaczenia - losów dwójki jego małoletnich dzieci, w rzeczywistości nie dążyły one do ustalenia w nim prawdy obiektywnej. Trafność tych zarzutów potwierdza przy tym fakt, że nie dopuściły i nie przeprowadziły, choć powinny, dowodów na okoliczność faktycznych warunków bytowych rodziny, wielkości wydatków na dzieci i na życie. Podczas gdy w ramach postępowania wyjaśniającego winny dążyć m.in. do ustalenia w sposób obiektywny sytuacji rodzinnej dłużnika. Tę okoliczności mogły zaś weryfikować przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych lub możliwych do pozyskania dowodów. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. obowiązkiem organów, tak w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 30 ust. 12 u.o.o.u.a., jak i w każdym innym postępowania regulowanym przepisami kodeksu, jest dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazane zaś wyżej okoliczności mają fundamentalne znaczenie przy ocenie zasadności żądania umorzenia zadłużenia, gdyż tylko po ich zweryfikowaniu można wyprowadzić wniosek o występowaniu w sprawie (lub nie) szczególnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności odnoszących się do sytuacji rodzinnej dłużnika, determinujących kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Bez poczynienia zatem w tym aspekcie stosownych ustaleń, ocena zasadności wniosku jest niemożliwa. Stąd kategoryczne stwierdzenie organów "o niewystępowaniu w sprawie szczególnych okoliczności", uzasadniających uwzględnienie żądania strony, jawić się więc musi jako gołosłowne i świadczy o arbitralności podjętego rozstrzygnięcia. Zwłaszcza, że już tylko wzgląd na te elementy stanu faktycznego, które organy dostrzegały i uznawały za istotne (odnoszące się do wysokości uzyskiwanego dochodu, ograniczeń wynikających z niepełnosprawności oraz samodzielnie sprawowaną opieką nad dwójką małoletnich dzieci) zdają się przemawiać za zasadnością zgłoszonego przez skarżącego podania. Jego nieuwzględnienie zatem skłaniać musi do pytania, jaka sytuacja rodzinna i zdrowotna dłużnika alimentacyjnego przemawiałaby lub uzasadniała zastosowanie przez organ dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., tak by przewidziane w tym przepisie uprawnie nie miało charakteru pozornego. Innymi słowy, jak "zła" czy też wyjątkowa powinna być sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika, aby w ocenie organów było możliwe skorzystanie z przewidzianych w tym przepisie ulg. Odpowiedzi na tak zadane pytanie próżno jednak szukać w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji. Z tych wszystkich przyczyn, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie mogły się ostać i podlegać muszą uchyleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając sprawę Prezydent [...], dokona ponownej kompleksowej oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika. Mając przy tym na względzie wynikającą z niepełnosprawności nieporadność skarżącego w kontaktach z przedstawicielami administracji publicznej, rozważy przeprowadzenie na okoliczności relewantne w sprawie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka przydzielonego rodzinie asystenta, którego bezpośrednie kontakty ze skarżącym mogą stanowić obiektywne źródło informacji o realnych warunkach bytowych rodziny. Podjęte zaś rozstrzygnięcie, uzasadni zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.