I SA/Wa 2632/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Gdesz WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., złożonego przez Z. i J. D., ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego gruntu pochodzącego z księgi hipotecznej nr [...] dz. [...] o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego część działki ew. [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], wskazanej na mapie sytuacyjnej nieruchomości hipotecznej, stanowiącej załącznik do decyzji – znakami [...], [...], [...], [...] na rzecz S. K. i ustalił czynsz symboliczny z tytułu tego prawa. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu) Z. S., M. T., A. D., A. W. i A. S. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazali, że nie brali nie z własnej winy udziału w tym postępowaniu, mimo, że decyzja narusza ich prawa jako najemców garaży usytuowanych na tym gruncie oraz jednocześnie osób, którym przysługuje roszczenie przewidziane w art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania. Prezydent, powołując się na treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dz. U. nr 50, poz. 279), wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali, iż są osobami uprawnionymi w postępowaniu dekretowym zainicjowanym wnioskiem o ustanowienie wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Prezydent ustalił, że wnioskodawcy nie są następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś ich wniosek o wznowienie należało uznać za niedopuszczalny. Zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. wnieśli Z. S., M. T., A. D., A. W. i A. S. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a zatem tego czyjego interesu prawnego sprawa dotyczy. Jednocześnie interes prawy ustalany jest na podstawie przepisu prawa materialnego. W ocenie Kolegium wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wobec złożenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie na ich rzecz prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym. Zarówno z treści art. 7 tego dekretu, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stronami takiego postępowania są dawny właściciel, jego następcy prawni, jak i obecni właściciele bądź użytkownicy wieczyści tej nieruchomości. Tymczasem prawo z jakiego wywodzą swój interes prawny wnioskodawcy nie jest ani prawem własności, ani też prawem użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Fakt, iż wnioskodawcom może przysługiwać roszczenie wynikające z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje przy tym, że mogą oni być stroną w postępowaniu dekretowym, albowiem pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku mają byli właściciele nieruchomości. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osób nie będących stroną postępowania dekretowego należało odmówić wznowienia postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r. wniosła A. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że daje ono prawo do nabycia własności garażu, ale też do nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, niezbędnego do korzystania z tego garażu. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie źródła legitymacji wnioskodawców poprzez przyjęcie, że podstawą ich interesu prawnego jest umowa najmu, nie zaś z przysługującego im roszczenia wynikającego z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżących jako strony w postępowaniu o wznowienie; art. 149 § 3 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji strony, mimo, że była to podstawa wznowieniowa oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i nie przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu ponadto wskazała, że z treści decyzji Prezydenta z dnia [...] r. wynika jednoznacznie, iż decyzja ta nie narusza praw osób trzecich, z wyjątkiem roszczeń najemców garaży, zgłoszonych na podstawie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza, że posiada ona nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w postępowaniu dekretowym. Wskazała, że wielokrotnie domagała się przeniesienia prawa własności garażu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu niezbędnego do jego korzystania, jednakże jej wnioski nie zostały rozpoznane, jak również nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu dekretowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dokonując oceny w powyższym zakresie zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na stwierdzeniu, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym opartym na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i tym samym postępowanie o wznowienie postępowania na jej wniosek nie może zostać wszczęte. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma zatem ustalenie, czy skarżąca posiada interes prawny i tym samym jako strona toczącego się postępowania w oparciu o przepis art. 7 dekretu warszawskiego może żądać jego wznowienia. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta ma zastosowanie zarówno do stron postępowania zwykłego jak również stron postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w indywidualnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje-uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego artykułowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym (por. A. Adamiak, K. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 224 i n., wyrok NSA z 16.02.2010 r. I OSK 574/09 LexPolonica nr 2229633). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, a więc takimi, które nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowań o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni - których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu, a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia zmieniającego pierwotne rozstrzygnięcie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Tytułem takim nie jest bez wątpienia umowa najmu, albowiem w myśl art. 659 § 1 k.c. "Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz". Najem jest zatem stosunkiem zobowiązaniowym , nie zaś prawnorzeczowym, w ramach którego najemca ma możliwość jedynie używania rzeczy za określony czynsz. Ponadto w ocenie Sądu o istnieniu interesu prawnego skarżącej nie stanowi również roszczenie oparte o treść art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Należy zauważyć, że pierwszeństwo rozpoznania wniosków dekretowych wynika bowiem z regulacji art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż prawa dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych, wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie zrealizowane do dnia 5 grudnia 1990 r. stanowią przeszkodę w uwłaszczeniu innych podmiotów. Tak przyjęto m.in. w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 206/2000 (niepubl.). Skoro zaś, istotą postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy było ustanowienie w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców byłego właściciela nieruchomości, to podmioty, które nie mogą wylegitymować się w dacie rozstrzygania sprawy tytułem prawnym do tej nieruchomości, nie mają w ocenie Sądu legitymacji procesowej uprawniającej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, a tam samym skutecznego domagania się wznowienia tego postępowania. Hipotetyczna możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do użytkowania garażu jako pochodnej ustanowienia prawa własności garażu nie oznacza bowiem, że skarżąca dysponuje w chwili obecnej tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. W niniejszej sprawie należy również zauważyć, że przyznanie prawa własności czasowej następcy prawnemu byłych właścicieli w drodze decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r., zniwelowało roszczenie skarżącej. Nadto skarżąca w swej skardze sama przyznała, że w chwili wydania postanowień przez organy obu instancji nie legitymowała się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, albowiem stosunek najmu został jej wypowiedziany. Fakt ten znajduje potwierdzenie również w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Biura Gospodarki Nieruchomościami, gdzie wskazano, że umowy najmu zostały wypowiedziane, zaś w stosunku do osób zajmujących je bezumownie wszczęto postępowania sądowe o eksmisję. W tej sytuacji, zaskarżona decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.