I SA/Wa 2633/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2023 r. nr DAP-WN.727.30.2023/KKW w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 8 września 2023 r. nr DAP-WN.727.30.2023/KKW utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 20 marca 2023 r. nr DAP-WPK-727-1-328/2022/KPu umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2021 r. nr WS-VII.7532.1.274.2013.BT stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z 29 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewid. [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1116 ha, objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (równoważnikiem), przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego 24 września 2014 r. działka nr [...] powstała z parceli gruntowej l.kat. [...], która objęta była wykazem hipotecznym Iwh 1 gm. kat [...] i stanowiła własność Gminy M. Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). W rejestrze gruntów obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. figurowała działka nr [...] o powierzchni 0,1887 ha. Zgodnie z wykazem zmian na mapie uzupełniającej regulacji stanu prawnego (rozdzielenia ciał hipotecznych), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 października 2002 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] pow. 0,0351 ha i nr [...] pow. 0,1536 ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z 7 stycznia 2011 r. nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian na mapie uzupełniającej regulacji stanu prawnego (rozdzielenia ciał hipotecznych), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 września 2014 r. działka nr [...] utworzyła działki nr [...] pow. 0,1116 ha i nr [...] pow. 0,0420 ha. C. S. wnioskiem z 23 sierpnia 2022 r. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego - na podstawie art. 156 k.p.a. - o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 29 czerwca 2021 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni stwierdziła, że grunty stanowiące byłą działkę nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] stanowiącej własność jej matki – H. S. oraz że podział działki [...] na działkę nr [...] i nr [...] jak i wydzielenie z działki nr [...] działki nr [...] i nr [...] został dokonany z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 20 marca 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 29 czerwca 2021 r. wskazując, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza, że C. S. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, legitymowała się tytułem prawnym do działki ozn. aktualnie nr [...], w związku z czym nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przedstawione przez wnioskodawczynię wątpliwości dotyczące przebiegu granic nieruchomości mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym, które prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz - w wypadkach określonych w ustawie - sądy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym sporów co do powierzchni działek, ich granic, czy też zapisów w księgach wieczystych. C. S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 20 marca 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że na podstawie aktu własności ziemi z 25 września 1975 r. nr [...], H. S. stała się z mocy prawa właścicielką działek ozn. w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] objętych KW nr [...] Iwh [...], położonych w M. dzielnica administracyjna [...]. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.- [...] w K. Wydział I Cywilny z 25 marca 2004 r. sygn. akt [...] - spadkobiercami H. S. są dzieci – J. S., C. S., M. S. i Z. S. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. z 10 maja 2012 r. parcela katastralna l.kat. [...] zmieniła oznaczenie na l.kat. [...] (o nieznanej powierzchni przed dalszym podziałem), a ta z kolei podzieliła się na parcele: l.kat. [...], l.kat [...] i l.kat. [...]. Minister zaznaczył, że Prezydent Miasta K. decyzją z 7 stycznia 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 8 marca 2011 r. nr [...], orzekł o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K.- [...] zmiany polegającej na wydzieleniu z działki ewid. nr [...] o pow. 0.1887 ha nieruchomości objętej KW nr [...], Iwh 1 M. i Spis I M., w wyniku czego powstały nowe działki ewid. nr [...] pow. 0,0351 ha - objęta KW nr [...] i nr [...] pow. 0,1536 ha – objęta KW Iwh 1 M. Dobro Publiczne i Spis I M., zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian sporządzoną 27 września 2002 r. przez geodetę uprawnionego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 października 2002 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 511/11 oddalił skargę C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 marca 2011 r. Prezydent Miasta K. ostateczną decyzją z 27 listopada 2014 r. nr [...] orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K.- [...], polegającej na wydzieleniu w działce ewid. nr [...] pow. 0,1536 ha, o niejednorodnym stanie prawnym różnych nieruchomości, w wyniku czego powstały nowe działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1116 ha - objęta KW Iwh 1 M. - częściowo zniszczona i nr [...] o pow. 0,0420 ha - objęta KW I M. - częściowo zniszczona, zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian sporządzoną 28 maja 2014 r. przez geodetę uprawnionego, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 września 2014 r. pod nr [...]. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że na podstawie sporządzonych wykazów zmian gruntowych (równoważników) ustalono, iż parceli katastralnej l.kat. [...] b.gm.kat. M. odpowiada działka ewid. nr [...], zaś parceli katastralnej l.kat. [...] b.gm.kat. M. odpowiada działka ewid. nr [...], wszystkie położone w obrębie nr [...] jednostka ewidencyjna K.- [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z 27 grudnia 2022 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 listopada 2014 r., uzasadniając to negatywną oceną operatu technicznego nr [...], dokonaną w zakresie zgodności wykonania prac geodezyjnych z przepisami obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przytoczył treść art. 28 k.p.a. i zaznaczył, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującym mienie tej gminie - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Wobec tego podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego, powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Przy czym to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Nie jest zatem wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 511/11 (którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest w przedmiotowej sprawie związany) wynika, że C. S. jest współwłaścicielką jedynie części nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] - mianowicie parceli gruntowej l.kat. [...] o pow. 0,0411 ha - odpowiadającej aktualnie działce ewid. nr [...] o pow. 0,0351 ha. Natomiast objęta kwestionowaną decyzją komunalizacyjną działka nr [...] wchodziła w skład działki ewid. nr [...] o pow. 0,1536 ha, wyodrębnionej z parceli gruntowych l.kat. [...] i l.kat. [...], wchodzących również w skład działki nr [...], lecz stanowiących własność odpowiednio Dobra Publicznego i Gminy M. Tym samym C. S. nie ma interesu prawnego i nie może być uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2021 r. W sprawie zaistniały zatem przesłanki do umorzenia postępowania. C. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez uznanie, że skomunalizowanie wedle wskazanych przepisów mienia prywatnego było zgodne z prawem; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 156 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przez wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stosunku do mienia prywatnego, b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności częściowe oparcie się na ustaleniach uznanej za nieważną decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 listopada 2014 r., c) art. 28 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, przez nieprzyznanie jej statusu strony i w efekcie nieuwzględnienie jej wniosku o stwierdzenie nieważności i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jeśli zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z 20 marca 2023 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie dowiodła, że posiada przymiot strony uprawniający ją do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec spornej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2021r., obejmującej działkę nr ew. [...] w [...]. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą wywiedzenia interesu prawnego jest istnienie konkretnej normy prawa materialnego, na podstawie której uprawniony może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody stanowił art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Do wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji komunalizacyjnej skarżąca dołączyła wypisy z ksiąg wieczystych KW [...], KW [...], KW [...], KW [...], poświadczenia PBN w K. [...], zawiadomienie o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków z 14 grudnia 2009 r., wypis skrócony z rejestru gruntów z 6 września 2011 r. i 2 lutego 2011 r., sprawozdanie techniczne z prac związanych z regulacją stany prawnego z 28 kwietnia 2014 r., mapę z rozgraniczenia nieruchomości z 13 października 2010 r. Wskazała, że grunty stanowiące byłą działkę nr [...] zostały wyodrębnione z działki nr [...] stanowiącej własność jej matki H. S. Podział działki [...] na działki nr [...] i [...] jak i wydzielenie z działki nr [...] działek nr [...] i [...] zostało zatem dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2021r. powinna przedstawić tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dokumentujący, że jej poprzedniczka prawna lub ona sama, w dacie 27 maja 1990 r. była jej właścicielką. Organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją w oparciu o dokumenty przedstawione przez C. S.. Własność jest kategorią prawa cywilnego, spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Przedstawione w sprawie dokumenty, nie rozstrzygają wprost o tytule własności Skarżącej lub jej poprzedników prawnych do skomunalizowanego mienia na datę komunalizacji, czyli na 27 maja 1990 r. a ustalenie powyższego nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd podziela pogląd Ministra, że prawidłowość przebiegu granic nieruchomości do których Skarżąca rości sobie pretensje może być weryfikowana jedynie we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym a prawidłowość zapisów w księgach wieczystych w ramach postępowań przed sądami powszechnymi. Trafnie wskazał organ, że wiążący dla organów administracji oraz tutejszego Sądu wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2012r. III SA/Wa 511/11 potwierdza jedynie, że C. S. jest współwłaścicielką jedynie części nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] – tj. parceli gruntowej l.kat. [...] o pow. 0,0411 ha - odpowiadającej aktualnie działce ewid. nr [...] o pow. 0,0351 ha. Natomiast objęta kwestionowaną decyzją komunalizacyjną działka nr [...] wchodziła w skład działki ewid. nr [...] o pow. 0,1536 ha, wyodrębnionej z parceli gruntowych l.kat. [...] i l.kat. [...], wchodzących również w skład działki nr [...], lecz stanowiących własność odpowiednio Dobra Publicznego i Gminy M. Powyższej oceny nie zmienia także treść dokumentów przedłożonych przez Skarżącą do akt sprawy na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Pozostają one bowiem bez wpływu na treść kontrolowanych przez Sąd decyzji. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.