I SA/Wa 2635/19

Dnia 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy na skutek sprzeciwu M. K. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala sprzeciw Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego działa [...] Dyrektora Oddziału ds. Zarządzania Drogami i Mostami – L. S., oraz M. K., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. K. za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S17 na odcinku węzeł «[...] » - węzeł «[...]» (bez węzła) od km 14 + 200 do km 16 + 700", w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona na terenie województwa mazowieckiego, w powiecie [...], w gminie [...], obręb [...] Z., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi ekspresowej S17 na odcinku węzeł «[...]» - węzeł «[...]» (bez węzła) od km 14+200 do km 16+700". Z dniem, w którym ww. decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, tj. z dniem [...] kwietnia 2018 r., z mocy prawa, powyższa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. K. Dział III i IV ww. księgi były wolne od wpisów. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. K. za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S17 na odcinku węzeł «[...]» - węzeł «[...]» (bez węzła) od km 14 + 200 do km 16 + 700", w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odwołaniu zakwestionował prawidłowość dokonania wyceny części składowych nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 r., zaś M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji zbyt niską wycenę prawa własności nieruchomości, w szczególności w zakresie odszkodowania dotyczącego wartości gruntu. Po powołaniu się na przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej specustawa drogowa oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej ugn wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy zamienny z dnia [...] września 2018 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. (uprawnienia nr [...]). Organ podał także, że przepis art. 156 ust. 3 ugn stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 156 ust. 4 ugn został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 5 ww. ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Organ wskazał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] września 2018 r. utracił swoją aktualność. W terminie ważności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r., tj. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., organ odwoławczy wystąpił do biegłej o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniach od decyzji Wojewody [...]. Natomiast dopiero pismem z dnia [...] września 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2019 r., rzeczoznawca majątkowy O. T. wyjaśniła, że nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. w celu wyceny działki nr [...] z obrębu [...] Z. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu biegłej wyrażonemu w korespondencji e-mail z dnia [...] września 2019 r., operat szacunkowy zamienny sporządzony w dniu [...] września 2018 r. nie stanowi jedynie uzupełnienia operatu pierwotnego sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. Zdaniem organu skoro operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. został zastąpiony operatem szacunkowym z dnia [...] września 2018 r., i to właśnie operat szacunkowy z dnia [...] września 2018 r stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 130 ust. 2 ugn i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej, to nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ugn, powinien być liczony od dnia sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. Zdaniem organu w operacie szacunkowym zamiennym sporządzonym w dniu [...] września 2018 r. na str. 5 biegła wyjaśniła, że opracowanie zostało wykonane jako zamienne w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. co wynikało z potrzeby sprostowania i uzupełnienia pierwotnego opracowania, dokonano zmiany w oszacowaniu naniesień, a mianowicie zmiany klasyfikacji roślin, a co za tym idzie zmiany metodyki ich wyceny, a także dokonano uzupełnienia w zakresie naniesień roślinnych i budowlanych, ujawnionych po dacie wykonania operatu szacunkowego, co w konsekwencji miało wpływ na oszacowaną wartość oraz wskazała, że dokumentowi nadano samodzielną postać operatu szacunkowego. W związku z powyższym, zdaniem organu, stanowisko wyrażone przez biegłą w toku postępowania odwoławczego jest sprzeczne z tym przedstawionym przed organem pierwszej instancji. Organ wskazał, że brak możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] września 2018 r. oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż w trybie art. 136 Kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 kpa została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Organ odwołał się do stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3051/17, stwierdził, że z uwagi na nieaktualność operatu szacunkowego materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego i niemożliwym było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. W związku z tym organ powyższe braki zakwalifikował jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a) tj.: naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej: "KPA") przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji - Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].01.2019 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami i była co do zasady prawidłowa i zgodna z przepisami (Skarżący dalej uważa jednak, iż wartość przyznanego odszkodowania jest za niska). To zaniechanie organu II instancji spowodowało utratę ważności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r. Skarżący wskazał, że wbrew decyzji organu II instancji organowi pierwszej instancji, nie można zarzucić, że jego decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ani że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; II. art. 136 § 1 KPA - poprzez niezwrócenie się do biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał operat szacunkowy z dnia 10 września 2018 r. o potwierdzenie aktualności operatu w trybie art. 156 § 4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (zamiast tego biegły poinformował organ jedynie o braku aktualności operatu z dnia 21 maja 2018 r.), podczas gdy mając na względzie art. 136 § 1 KPA organ II instancji winien z urzędu wezwać biegłego do potwierdzenia aktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r.; III. art. 35 § 3 KPA w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób przewlekły, powodując, iż z winy organu II instancji operat szacunkowy z dnia 10 września 2018 r. utracił ważność, podczas gdy organ II instancji winien zgodnie z art. 35 § 3 KPA rozpatrzyć odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji tj. Decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r" nr sprawy: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinął wskazane powyżej zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego – M. K. za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S17 na odcinku węzeł «[...]» - węzeł «[...]» (bez węzła) od km 14 + 200 do km 16 + 700". Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy zamienny z dnia 10 września 2018 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. (uprawnienia nr [...]) , który zdaniem organu utracił swoją aktualność. Organ wskazał, że w terminie ważności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wystąpił do biegłej o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących (M. K. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) w odwołaniach od decyzji Wojewody [...]. Natomiast dopiero pismem z dnia [...] września 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2019 r., rzeczoznawca majątkowy O. T. wyjaśniła, że nie ma możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. w celu wyceny działki nr [...]z obrębu [...] Z. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu biegłej wyrażonemu w korespondencji e-mail z dnia [...] września 2019 r., operat szacunkowy zamienny sporządzony w dniu [...] września 2018 r. nie stanowi jedynie uzupełnienia operatu pierwotnego sporządzonego w dniu [...] maja 2018 r. Zdaniem organu skoro operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. został zastąpiony operatem szacunkowym z dnia [...] września 2018 r., i to właśnie operat szacunkowy z dnia [...] września 2018 r stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 130 ust. 2 ugn i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej, to nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ugn, powinien być liczony od dnia sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 maja 2018 r. Zdaniem organu w operacie szacunkowym zamiennym sporządzonym w dniu [...] września 2018 r. na str. 5 biegła wyjaśniła, że opracowanie zostało wykonane jako zamienne w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. co wynikało z potrzeby sprostowania i uzupełnienia pierwotnego opracowania, dokonano zmiany w oszacowaniu naniesień, a mianowicie zmiany klasyfikacji roślin, a co za tym idzie zmiany metodyki ich wyceny, a także dokonano uzupełnienia w zakresie naniesień roślinnych i budowlanych, ujawnionych po dacie wykonania operatu szacunkowego, co w konsekwencji miało wpływ na oszacowaną wartość oraz wskazała, że dokumentowi nadano samodzielną postać operatu szacunkowego. W związku z powyższym zdaniem organu stanowisko wyrażone przez biegłą w toku postępowania odwoławczego jest sprzeczne z tym przedstawionym przed organem pierwszej instancji. Organ wskazał, że w konsekwencji brak możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 września 2018 r. oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii rzeczoznawcy (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego - rzeczoznawcy. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa w tej sytuacji także jego aktualność. Zgodnie art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 ugn został wprawdzie zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 5 ww. ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z [...] maja 2018 r i operat zamienny z [...] września 2018 r., którym wprowadzono sprostowania i uzupełnienia wpływające na zmiany wartości ustalone w oparcie z [...] maja 2018 r. utracił swoją aktualność wobec odmowy jego potwierdzenia przez biegłego. Z tego powodu w niniejszej sprawie powstała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wykonanie nowego operatu szacunkowego stanowi natomiast istotny zakres postępowania gdyż operat, jak już wskazano, jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Z uwagi zatem na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że właśnie z uwagi na brak możliwości zaktualizowania operatu szacunkowego organ II instancji nie mógł samodzielnie zlecić ponownego jego wykonania gdyż to pozbawiałoby strony rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania to bowiem istotna, podstawowa, dla sprawy okoliczność, która ma charakter prawotwórczy. Przeprowadzenie dowodu, a w konsekwencji dokonanie oceny nowego operatu szacunkowego wyłącznie przed organem II instancji, w sytuacji gdy poprzedni został zakwestionowany zarówno przez skarżącego jak i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gdyby organ odwoławczy zatem, jak chce skarżący, sam musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie w jakim zlecił to organowi I instancji, w sytuacji gdy ustalenia te będą miały decydujący wpływ na treść decyzji to spowodowałby, że sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji. W związku z tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie wykonania nowego operatu a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia w znacznym zakresie postepowania dowodowego, co będzie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, prawidłowo skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd z kolei, wobec brzmienia przepisu art. 64 e ppsa dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji a także odnosić się do argumentów strony związanych z działaniami organu, które zdaniem skarżącego wskazują na działania przewlekłe. Sąd nie może bowiem, rozpoznając sprzeciw, weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Sąd nie był także uprawniony do badania relacji pomiędzy operatem z maja 2018 r i operatem nazwanym zamiennym z września 2018 r. w którym dokonano uzupełnień i sprostowań wpływających na zmianę wartości wynikających z operatu z maja 2018 r. gdyż dokonałby jego oceny merytorycznej. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.