I SA/Wa 264/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 12.2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 06.2005 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] zajętej pod ulicę K. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 X 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] 06.2005 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1.01. 1999 r. z mocy prawa przez gminę Ł. wyżej opisanej nieruchomości zajętej pod ulicę K. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K. Rozpatrując odwołanie organ oparł się na treści art. 73 ust. 1 powyższej ustawy z którego wynika w sposób bezsporny, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31.12.1998 r. następujących przesłanek: nieruchomość musi być zajęta pod drogę publiczną, pozostawać we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, a Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają do niej prawa własności. Istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie zdaniem organu jest wymóg zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Brak zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną (art. 8 ust.1 powyższej ustawy). Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 w związku z art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały WRN, a od dnia 27.05.1990 r. w drodze zarządzenia Wojewody, natomiast wpis "dr" w ewidencji gruntów nie przesądza o charakterze drogi (publiczna czy wewnętrzna). W rozpoznawanej przez organ sprawie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położona w Ł., stanowiąca ulicę K. w dniu 31.12.1998 r. nie spełniała wymogów do uznania jej za drogę publiczną. Dopiero uchwała nr [...] z dnia [...] 09.2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, Rady Miejskiej w Ł. zaliczyła ulicę K. do dróg gminnych, a więc nastąpiło to już po dniu 1.01.1999 r. Organ przyznał, że nie poinformował odwołującego się o możliwości zapoznania się z zebranym w całości materiałem dowodowym, uznał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zmieniłoby zasad nadania drodze kategorii drogi publicznej. Od decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]12.2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.X 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. ) poprzez przyjęcie, iż o statusie drogi publicznej rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. – o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ) i wniósł o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie miał wpływu na działanie lub zaniechanie organów administracji publicznej, która nie zaliczyła spornej nieruchomości stanowiącej część ulicy K. do odpowiedniej kategorii dróg gminnych, przed dniem 31.12.1998 r. Fakt posiadania przez ulicę K. przymiotu "drogi publicznej" potwierdza zdaniem skarżącego podjęcie przez Radę Miejską Ł. uchwały nr [...] z dnia [...] 09.2000 r., która przesądziła o tym, że ulica ta powinna zostać nabyta z mocy prawa przez Miasto Ł. z dniem 1.01.1999 r. Wątpliwości skarżącego budzi też, czy wymóg posiadania cech "drogi publicznej" nieruchomość powinna spełnić najpóźniej do 31 XII 1998 r., czy też w dniu składania wniosku do Wojewody o stwierdzenie nabycia praw własności przez gminę. Zdaniem skarżącego literalna wykładnia jest niewystarczająca i organ powinien zastosować wykładnię funkcjonalną, natomiast decyzja Ministra Transportu i Budownictwa odchodzi od celu jakim jest generalne i jednolite uporządkowanie problemu własności terenów zajętych pod drogi publiczne. Jeżeli uznać przedmiotową nieruchomość za wewnętrzną drogę skarżącego, to mógłby on przy złej woli postawić szlaban uniemożliwiając jakąkolwiek komunikacje publiczną po ulicy. Dlatego też zdaniem skarżącego bezkrytyczne powielanie argumentów zawartych w wyroku SN z dnia 26.02.2002 r. , sygn. akt I CKN 727/00, lex nr 544 69 przez organ, rozstrzygającego o tym, jakie drogi są drogami publicznymi stanowi przejaw dokonania wykładni literalnej przepisu stojącej w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną. Skarżący nie zgadza się również ze stwierdzeniem organu, iż wpis w ewidencji gruntów nie przesadza o charakterze drogi. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. ) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust 2 ustawy). Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy ). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust.1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zatem stosując powyższy przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. , Nr 46, poz. 543 ze zm. ), dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. , w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy powyższej, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że nieruchomość położona w Ł. Obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] na dzień 31.12.1998 r. nie posiadała statusu drogi publicznej, zatem nie wypełniała treści przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 X 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr, 133, poz.872 ze zm. ), dlatego też zarówno organ pierwszoinstancyjny jaki i organ rozpatrujący odwołanie prawidłowo odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. powyższej nieruchomości. Należy podkreślić, że przepis art. 73 powyższej ustawy powinien być interpretowany ściśle bez dopuszczenia jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, co też organ zdaniem sądu prawidłowo uczynił. Ponieważ nieruchomość ta faktycznie stanowi część ul. K. w Ł. powinna zostać przejęta przez Gminę Miasto Ł., za odszkodowaniem, ale w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.