I SA/Wa 264/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.C., G.C. i N.C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 listopada 2023 r. nr 1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. nr 1 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "Organ"), po rozpoznaniu zażalenia A. C., G. C. i N. C. (dalej łącznie: "Wnioskodawcy", "Strony" lub "Skarżący") na postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr 561/2023 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia nr 75/98 wydanego w dniu 23 grudnia 1998 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] potwierdzającego, że G. C., P. C. i I. D. pozostawili poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość położoną w [...], pow. [...], woj. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.; dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."). Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał zaświadczenie nr 75/98 (dalej również: "Zaświadczenie") w którym potwierdził, że G. C., P. C. i I. D. pozostawili poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość położoną w [...], pow. [...], woj. [...], którego wartość w listopadzie 1998 r. wynosiła [...] zł (słownie: [...] złotych). Zgodnie z ww. zaświadczeniem spadek po I. L. z d. D. nabył I. K. P. C. i G. C. De G. do realizacji uprawnień wskazali I. K. Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Stron złożył do Wojewody [....] wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczeń nr 75/98, 76/98, 77/98 i 78/98, potwierdzających skład mienia [...], wydanych w dniu 23 grudnia 1998 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Wnioskodawcy wskazali, że ww. zaświadczenia zostały wydane w oparciu o rażąco błędnie ustalony stan faktyczny, w szczególności w zakresie, w jakim ustalono, że: • G. C., P. C. i I. D. pozostawili mienie nieruchome poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy jedyną osobą, która pozostawiła nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. była Z. C., a czynność darowizny udziałów w nieruchomości rzekomo udokumentowana aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1942 r., który najprawdopodobniej został sfałszowany, nigdy nie miała miejsca; • pozostawienie nieruchomości w [...], [...]i.[....] poza obecnymi granicami państwa polskiego, pomimo że nieruchomości te jeszcze w 1935 r. zostały przejęte przez [...] Bank [...], a zatem nie zostały pozostawione przez Z. C. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.; • wartość mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poziomie [...] zł, podczas gdy rzeczywista wartość pozostawionego mienia - ze względu na jego istotnie mniejszą powierzchnię - jest znacznie niższa niż wskazano w Zaświadczeniach; • I. K. jest osobą uprawnioną do realizacji prawa do uzyskania rekompensaty, podczas gdy nie był on spadkobiercą byłej właścicielki mienia [...], tj. Z. C., a zatem nie mógł być w tym trybie wskazany jako uprawniony do rekompensaty. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r. na postawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie ma możliwości odniesienia się do meritum wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. i wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z uwagi na zaistnienie przesłanek uzasadniających wznowienie tego postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Stron Minister - postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przyjął, że okolicznością uzasadniającą brak możliwości odniesienia się do meritum wniosku z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zaświadczenia i wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest zaistnienie przesłanek uzasadniających wznowienie tego postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Ministra za bezzasadne należy uznać sformułowane przez Skarżących zarzuty naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 61a § 1 k.p.a., art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podczas gdy stan skomplikowania sprawy wskazywał na konieczność wszczęcia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo Organ wskazał, że przeszkoda do wszczęcia żądanego postępowania wynikała wprost ze złożonego przez Strony wniosku. W szczególności wskazano m. in., że czynność darowizny udziałów w nieruchomości rzekomo udokumentowana aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1942 r. który najprawdopodobniej został sfałszowany, nigdy nie miała miejsca. Z treści ww. wniosku oraz analizy akt w sposób jednoznaczny – zdaniem Ministra - wynika, że wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie zaszły zatem przyczyny przedmiotowe stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Następnie Minister wskazał, że Wojewoda [...] wydał postanowienie z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr 562/2023, którym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G. C., P. C. i I. D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w [....], pow. [...], woj. [...], zakończone zaświadczeniem nr 75/98 wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 23 grudnia 1998 r. Organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. W ocenie Ministra wobec uznania, że w sprawie zakończonej wydaniem Zaświadczenia spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zasadne było wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 29 sierpnia 2023 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zaświadczenia oraz równoczesne wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wydaniem Zaświadczenia. Zdaniem Organu za chybiony należy uznać sformułowany w zażaleniu zarzut, iż z postanowienia Ministra z dnia 7 grudnia 2022 r., stwierdzającego zasadność ponaglenia Skarżących na bezczynność Wojewody [...] w niniejszej sprawie, wynikał obowiązek Wojewody [...] do wszczęcia i prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia zaznaczono, że Minister rozpatrując ponaglenie na bezczynność bada jedynie, czy organ prowadzący sprawę w pierwszej instancji nie naruszył przy jej rozpatrywaniu terminów i procedur zawartych w k.p.a., co oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpatruje w takich sytuacjach sprawy merytorycznie, tj. nie ocenia materiału dowodowego sprawy. Wskazano, że organ II instancji nie może również sugerować ani dawać wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., a rozpatrując ponaglenia na bezczynność wojewodów, Minister stwierdza jedynie, czy ponaglenie jest uzasadnione czy bezzasadne. W omawianej sprawie Minister uznał ponaglenie Skarżących za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie [...] termin 6 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięciem takim jest w tym przypadku postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zaświadczenia. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 listopada 2023 r. złożyli A. C., G. C. i N. C. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy: (i) brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem analiza okoliczności przedstawionych we wniosku inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności Zaświadczenia wskazująca na skomplikowany stan faktyczny i prawny nie pozwalała na stwierdzenie "na pierwszy rzut oka", że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, (ii) istnienie podstaw do wszczęcia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem Zaświadczenia nie uniemożliwia wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności Zaświadczenia, a samo zainicjowane postępowania wznowieniowego przez Wojewodę [...] nie przesądza jednocześnie, że organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia Zaświadczenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub 145b k.p.a. oraz rozstrzygnie o istocie sprawy w ramach tegoż postępowania wznowieniowego; • art. 7,77 i 80 k.p.a. polegające na pobieżnie przeprowadzonej analizie okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności Zaświadczenia, prowadzącej do uznania przez Organ, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podczas gdy stan skomplikowania sprawy wskazywał na konieczność wszczęcia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a zatem brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra z dnia 14 listopada 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia nr 75/98 (dalej również: "Zaświadczenie") wydanego w dniu 23 grudnia 1998 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] potwierdzającego, że G. C., P. C. i I. D. pozostawili poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość położoną w [...], pow. [...], woj. [...]. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. W świetle natomiast art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda. Jak wynika z akt sprawy postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności Zaświadczenia prawidłowo prowadził Wojewoda [....]. Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się na kwestii czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały – określone w art. 61a § 1 k.p.a. – przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zaświadczenia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie kwestia statusu Skarżących jako stron postępowania nie budzi wątpliwości, a spornym jest wykazanie przez Organ "innych uzasadnionych przyczyn", które nie stanowi ustawowo zamkniętego katalogu. W ocenie Sądu strony nie kwestionują, iż okoliczność sfałszowania darowizny udziałów w nieruchomości rzekomo udokumentowana aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1942 r. może stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 559/20 "Za fałszywe dowody uznaje się między innymi fałszywe dokumenty, tzn. podrobione lub o zafałszowanej treści. Fałszerstwem jest podrobienie lub przerobienie dokumentu. Przy czym dla realizacji znamion podrobienia dokumentu wystarczające jest podrobienie tylko jego fragmentu np. podpisu wystawcy czy też pieczęci, o ile ma ona znaczenie prawne". Na możliwość sfałszowania istotnych dokumentów dla wydania Zaświadczenia Skarżący wskazywali we wniosku (k-335-326 akt administracyjnych). Dodatkowo taka możliwość wynikała z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem Skarżących z dnia 26 kwietnia 2022 r. takich jak: wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydziału Karnego, z dnia 31 grudnia 2015 r. sygn. akt [...] (załącznik nr 7 do wniosku Skarżących) oraz postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. [...] (załącznik nr 8 do wniosku Skarżących). Na stronie 16 uzasadnienia powołanego wyroku Sądu Okręgowego w [...] (k-50 akt administracyjnych) wskazano, że zaświadczenia Urzędu Repatriacyjnego zostały sfałszowane. Analogicznie wskazano na stronie 7 ww. postanowienia o umorzeniu śledztwa (k-31 akt administracyjnych). Dodatkowo na stronie 16 ww. postanowienia o umorzeniu śledztwa (k-22 akt administracyjnych) stwierdzono, że akt notarialny z dnia 10 czerwca 1942 r. został sfałszowany. Na podstawie powyższych okoliczności Sąd uznał, że Organ prawidłowo uznał w przedmiotowej sprawie, iż istnieją przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., gdyż pomimo złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności Zaświadczenia w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak prawidłowo podkreślił Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie wznowienia postępowanie oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania. Z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2762/15; 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2132/16 oraz 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 37/20). Wyjaśnić należy w tym miejscu, że Sąd w przedmiotowej sprawie nie przesądza kwestii czy wszystkie ustawowe przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione, gdyż kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Jak wynika z bowiem z akt sprawy Wojewoda [...]– postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r.- wznowił z urzędu postępowanie. Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd uznał za bezzasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia 7,77 i 80 k.p.a. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.