I SA/Wa 2641/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku R. E., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2019 r., nr. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej (LWH) nr [...], stanowiącej działkę nr [...], o pow. [...] m 2 - zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. wystąpiła R. E.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła R. E.. Złożyła także wniosek o zawieszenie postępowania, na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując na toczące się postępowanie w związku ze skargami kasacyjnymi od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]. Organ wyjaśnił, że wniosek ten został rozpoznany osobnym aktem. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania przestanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność złożonego wniosku, zanim przejdzie do jego merytorycznego rozpoznania. Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Minister podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. - tj. 27 maja 1990 r. Z przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Organ nadzoru wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji również postępowania nadzorczego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina. Wyjątkowo stroną może być inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Organ nadzoru podniósł, że deklaratoryjna decyzja Wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi ustawowe potwierdzenie, że gmina stała się z mocy prawa właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Minister wskazał, że zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r., tytuł Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości - działki nr [...] został uregulowany w księdze wieczystej KW [...]. Jak poinformował Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] w [...] w piśmie z [...] października 2017 r. na podstawie treści akt księgi wieczystej nr [...] (dawna księga wieczysta nr [...]) ustalono, że księga ta została założona [...] października 1950 r. dla parceli budowlanej [...]kat. [...] położonej w [...] przy ul. [...], zabudowanej - według treści ówczesnego wpisu - domem dwupiętrowym. W dziale [...] - tej nowourządzonej księgi wieczystej ujawnieni zostali: 1) F. M. syn T. i M. w połowie - na podstawie wniosku z [...] stycznia 1949 r., [...] [...] i umowy sprzedaży z [...] grudnia 1948 r., Nr Rep [...] oraz 2) A. F. w połowie - w drodze przeniesienia wpisu z karty [...] Iwh [...] gm. [...]. Z kolei na wniosek z [...] marca 1986 r., [...] [...] i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...] w miejsce F. M. i A. F. [...] marca 1986 r. wpisany został w księdze wieczystej Skarb Państwa, jako właściciel tej nieruchomości. W dziale l tej księgi wpisana została równocześnie zmiana oznaczenia nieruchomości na działkę nr [...] obręb [...], o pow. [...] m 2. Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] oddalił apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1986 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...], zabudowanej domem [...], stanowiącej działkę nr [...], obr. ewid. nr [...] o pow. [...] ha, objętej KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Jak poinformował Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział [...] od powyższego postanowienia skargi kasacyjne wnieśli R. E. i A. M.. Jednak nie została wstrzymywana wykonalność orzeczenia z [...] stycznia 2019 r., sygn. [...]. Wobec powyższego w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]. Wywołuje ono ten skutek prawny, że na dzień 27 maja 1990 r., to Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, a nie osoby fizyczne. W ocenie organu R. E. nie wykazała się tytułem prawnym do nieruchomości na dzień komunalizacji i nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, mogącej skutecznie żądać weryfikacji, w trybie art. 156 kpa, decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Minister wyjaśnił, że w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. złożyła R. E. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji z [...] lipca 2019 r. Ponadto, wniosła o uchylenie postanowienia z [...] lipca 2019 r. i z [...] października 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art 105 § 1 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego błędne zastosowanie podczas, gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, bowiem z uwagi na wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] cel niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. pozostaje nadal aktualny, - art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony postępowania administracyjnego, a tym samym nie mogła skutecznie żądać weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy okoliczność czy skarżąca jest stroną postępowania zostanie rozstrzygnięta w orzeczeniu Sądu Najwyższego po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mogło nastąpić zawieszenie postępowania, skoro Sąd Okręgowy w [...] wydał prawomocne orzeczenie kończące postępowanie, podczas gdy zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Najwyższy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącej R. E. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym i czy może ona skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1). W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m 2. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca rozstrzygała o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony mają tylko: Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Tylko wówczas dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się 27 maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału [...] z [...] października 2017 r. Skarb Państwa był 27 maja 1990 r. ujawniony w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako właściciel działki nr [...]. Wpis prawa własności nastąpił [...] marca 1986 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...] - w miejsce dotychczasowych właścicieli F. M. i A. F.. Natomiast Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] oddalił apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1986 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Od postanowienia Sądu Okręgowego skargi kasacyjne wnieśli R. E. i A. M.. Nie była jednak wstrzymywana wykonalność orzeczenia z [...] stycznia 2019r., sygn. [...]. Prawidłowo organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała się tytułem prawnym do nieruchomości zarówno 27 maja 1990 r. oraz obecnie, wobec czego nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, mogącej skutecznie żądać weryfikacji, w trybie art. 156 kpa, decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać należy, że interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (w tym przypadku art. 5 ustawy komunalizacyjnej). Taka sytuacja wobec skarżącej, z przyczyn wyżej omówionych, nie zachodzi. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru szczegółowo odniósł się do braku legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wskazując na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Podnieść należy, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - powinno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. a art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zważyć należy, że w dacie istotnej dla komunalizacji w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa. Organ administracyjny nie jest uprawniony w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej oraz prawomocnych orzeczeń sądów. Jak wyżej wskazano Sąd Okręgowy w [...] wydał prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1986 r. Z wyżej omówionych przyczyn sprawa tytułu własności Skarbu Państwa na datę istotną dla komunalizacji została prawomocnie rozstrzygnięta. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.