I SA/Wa 2649/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt I SA/Wa 2649/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. I., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Wójta Gminy [...], Nr [...], którą odmówiono przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją nr [...] podjętą [...] z upoważnienia Wójta Gminy [...] orzeczono o odmowie przyznania A. I. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, J. I. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w myśl art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1496) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. I. złożyła w dniu 12 lipca 2013 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – J. I., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził sprawowanie opieki nad ww. przez Wnioskodawczynię, na której jako córce spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r., k.r.r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że A. I. była zatrudniona w okresie od [...] do [...]. W dniu [...] zarejestrowała się w PUP. Z tych faktów wynika, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja bowiem z zarejestrowania w PUP jako osoby bezrobotnej nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia. Podano definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca prace we wskazanych w art. 3 pkt. 22 formach rezygnuje z tego zatrudnienia. W przepisie tym nie wskazano rezygnacji z zarejestrowania w urzędzie pracy jako rezygnacji z zatrudnienia. W związku z takim stanem odmowa uwzględnienia wniosku jest wg oceny organu I instancji zasadna. Rozpoznając odwołanie A. I. organ odowławczy wskazał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie mimo że sytuacja odwołującej się jest bardzo trudna. Ze względu na czas poświęcany na opiekę nad matką trudno jej wygospodarować czas dla siebie i swojego syna. Jej sytuacja jest wyjątkowa ponieważ jako plastyk pracowała na użytek własny i społecznie bez pobierania opłat, w celach dobroczynnych i charytatywnych. Dla dobra matki i uczącego się syna prosi o przyznanie jej świadczenia wraz z ubezpieczeniem tak aby mogła spokojnie i w poczuciu bezpieczeństwa opiekować się matką. Decyzja odmowna jest krzywdząca dla jej matki i dla niej. Oczekuje uwzględnienia odwołania i przyznania jej świadczenia. Organ zacytował treść art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że A. I. nie spełniła jednej przesłanki wymienionej w tym przepisie, warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia a mianowicie nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego co oznacza, że jeżeli są spełnione przesłanki określone w art. 16 a ustawy i innych przepisach tego aktu prawnego to świadczenie musi zostać przyznane. W przeciwnym razie nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. W ustalonym stanie faktycznym sprawy nic można uznać, że zaskarżoną decyzją naruszono prawo ponieważ zacytowany przepis ustawy nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jest też bezspornym, że A.I. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swą niepełnosprawną matką. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie może dowolnie modyfikować przepisów prawa. Jest zobowiązany stosować je wprost. Nie może też wprowadzać wyjątków od zasad określonych w przepisach powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji i dlatego nie jest możliwe uwzględnienie argumentacji odwołania i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. A. I. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także dokonały błędów w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie ze skargi A. I. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14, umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, powołując przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) odmówiły przyznania A. I. specjalnego zasiłku opiekuńczego podnosząc, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i która obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadziła specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodzić się trzeba z organami administracji publicznej rozpoznającymi niniejszą sprawę, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak poglądu, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", pomimo że od zaistnienia tej przesłanki uzależnił przyznanie omawianego świadczenia. Powyższe oznacza, że każdorazowo pojęcie to winno zostać zdefiniowane przez organy administracji oraz sądy kontrolujące decyzje wydane w oparciu o ww. przepis. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że wykładnia przepisów prawa musi pozostawać w zgodzie z zasadami określonymi w Ustawie Zasadniczej W konsekwencji zatem dokonując wykładni art. 16a omawianej ustawy należy brać pod uwagę zasadę ochrony praw nabytych oraz niepozbawianie osób niepełnosprawnych opieki oraz pomocy najbliższych. Tym samym jako nieuprawnione należało uznać stanowisko organów administracji wskazujące, iż skarżąca nie spełnia wymogów omawianego przepisu i w konsekwencji nie zasadny jest jej wniosek o przyznanie zasiłku. W ocenie Sądu z treści omawianego przepisu nie wynika, ażeby przesłanka warunkującą uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było pozostawanie wnioskodawcy w stosunku pracy w chwili ustalenia niepełnosprawności osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie jest bowiem sporne, iż skarżąca była zatrudniona w okresie od [...] do [...] zaś od [....] do [...] zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Niekwestionowane jest również to, że A. I. zamieszkuje z matką, pomaga jest w codziennych czynnościach życiowych. Matka skarżącej – J. I. - jest osoba leżącą, a jak wynika z orzeczenia z dnia [...] jest także osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wynika z wywiadu środowiskowego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy w [...] z dnia [...], mocą której przyznano A. I. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Jednocześnie wskazano, że wypłata świadczenia nastąpi do 30 – ego każdego miesiąca, a wyrównanie za miesiąc lipiec i sierpień nastąpi wraz z wypłatą świadczeń za miesiąc [...]. W tej sytuacji Sąd uznał, że osoby, którym wcześniej przyznano świadczenia pielęgnacyjne mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed jak i po nowelizacji jest przyznanie rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. W konsekwencji zatem nie należy upatrywać związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącej – jak to uczyniły organy administracji lecz w nabyciu przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy przed nowelizacją. Taki pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2013 r. w sprawie II SA/Sz830/13 (vide: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobny pogląd prezentowany jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie III SA/Kr 210/14 (Lex nr 1479626) stwierdził, że "w znowelizowanej u.ś.r nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16a ust. 8 u.ś.r. zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym zasiłek ten nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Analogiczną treść zawiera też art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.)". Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że ustawodawca w art. 16a ust. 1 omawianej ustawy nie wprowadził wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznawanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można także wyprowadzać z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Konieczne jest jedynie aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą uprawnioną do alimentacji. Przyjęcie innej wykładni tego przepisu prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Rzeczpospolitej Polskiej. Za powyższą oceną przemawia także to, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia lecz niewątpliwie przestawiona w tym wyroku ocena prawna wiążąca jest dla organów rozpoznających wniosek A. I. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię co uzasadniało konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej wykładnią ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.