I SA/Wa 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010r.,nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że Zarząd Powiatu [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2000 roku zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji przekazującej w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomość Skarbu Państwa położoną w L. o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr[...] (KW[...]), uzasadniając powyższe tym, że zostanie ona wykorzystana pod bazę transportową dla drogowej służby liniowej Zarządu Dróg Powiatowych w L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak [...] przekazał nieodpłatnie na rzecz Powiatu [...] prawo własności mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi nieruchomość położona w L. o pow. [...] ha, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w udziale wynoszącym [...] części oraz ruchomości i inne środki trwałe, wskazane w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 2000 r. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta L. zwrócił się o stwierdzenie nieważności pkt I w/w decyzji Wojewody [...] podnosząc, iż Wojewoda [...] przekazując sporną nieruchomość na rzecz Powiatu [...] rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa, bowiem w dacie orzekania nieruchomość ta nie miała uregulowanego stanu prawnego, co stanowiło przesłankę negatywną do przekazania jej na rzecz Powiatu [...] w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a ponadto zdaniem wnioskodawcy nieruchomość ta powinna stać się z mocy prawa na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych własnością Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr[...], Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność pkt I decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2000 r. Organ nadzoru uznał, iż przekazanie przedmiotowego mienia Skarbu Państwa na rzecz Powiatu [...] stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ przekazanie mienia Skarbu Państwa w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. może nastąpić po spełnieniu przesłanki polegającej na wykonywaniu określonych zadań powiatu na przedmiotowej nieruchomości. Wykonywanie tych zadań w przyszłości nie stanowi przesłanki pozytywnej do przekazania mienia w tym trybie, zaś z akt sprawy wynika bezspornie, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Zarząd Powiatu w L. i przedstawił nowe dowody w sprawie tj. protokoły zdawczo - odbiorcze z przekazania udziału w spornej nieruchomości Powiatowi [...]. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2215/10 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, iż w sprawie niniejszej istotny jest w szczególności protokół zdawczo-odbiorczy przekazania Powiatowi [...] mienia Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2000 r. zawarty pomiędzy Skarbem Państwa a Powiatem[...], którym przekazano udział przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji Powiat [...] użytkował sporną nieruchomość i realizował na niej zadania własne określone w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru wskazał, iż pojawienie się nowych istotnych okoliczności w sprawie, nie znanych organowi w dniu orzekania powoduje konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Minister zwrócił uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem decyzja ta nie spełnia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w art. 156 kpa. Minister zaznaczył również, że w zaskarżonej decyzji organ nadzoru zwrócił uwagę, iż argumenty Prezydenta Miasta L. odnoszące się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., nie znajdują uzasadnienia. Minister dodał, że organ nadzoru nie posiadając wszystkich istotnych dokumentów w sprawie błędnie uznał zajście przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 62 oraz art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, że : a) udział w spornej nieruchomości służył do wykonywania zadań powiatu aktualnie i bezpośrednio, mimo braku dostatecznych ustaleń w tym zakresie; b) zaniechanie ustalenia od kiedy udział w nieruchomości służył wykonywaniu zadań powiatu i czy wykonywanie zadań powiatu dopiero po 1 stycznia 1999 r. jest wystarczające do uznania, że spełnione są przesłanki z art. 64 w/w ustawy; 2) § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania z dnia 2 lutego 1999 r. przez przyjęcie, że protokół zdawczo-odbiorczy z [...] czerwca 2000 r., jest dowodem na okoliczność, że Powiat [...]użytkował sporną nieruchomość i realizował na niej zadania własne, mimo że z przepisu tego wynika, że protokół zdawczo-odbiorczy służy jedynie do dokumentowania faktu nabycia przez powiat mienia w trybie art. 64 w/w ustawy i nie ma waloru dokumentującego spełnienie przesłanek z art. 64 ; 3) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 10, 11, 77 § 1, 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i twierdzenia zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym naruszenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z 27.05.1988 r., GAP 1989, Nr 13). Przy tak zakreślonych granicach postępowania, jak już wyżej wskazano, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Oceny legalności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. pod kątem przesłanek z art. 156 kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólne postępowania administracyjnego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić czy zaistniały, jak twierdzi strona skarżąca okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na stwierdzenie takiej wady. W przedmiotowym stanie faktycznym, zdaniem Sądu, ocena Ministra co do prawidłowości kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. jest uzasadniona. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przekazanie mienia Powiatowi [...] nastąpiło na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonywania zadań powiatu, może nastąpić na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie uwzględnia tryb określony w wydanym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1998 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania. Z przepisów tegoż rozporządzenia wynika, że inicjatorem procesu nabycia mienia w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zarząd powiatu. Przekazywanie mienia następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego podpisanego przez kierownika jednostki organizacyjnej władającej mieniem i dwóch przedstawicieli powiatu zaopatrzonych w dokumentację prawno-finansową przekazywanej jednostki (§ 6 ust. 2 i 3 rozporz.). Z przedstawionej wyżej procedury nabycia mienia przez powiat wynika, że zarząd powiatu swoim wnioskiem wszczyna postępowanie przed wojewodą, dołączając do wniosku dowody w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego wraz z dokumentacją. (§ 6 ust. 2 rozporz.). Protokół zdawczo-odbiorczy wraz z dokumentacją stanowią niezbędne dowody, na podstawie których wojewoda wydaje decyzję w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. powołał się na protokół zdawczo-odbiorczy przekazania mienia Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2000 r. wraz z załącznikami wyszczególnionymi w w/w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. oraz na treść przepisu art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym określającym, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym między innymi w zakresie transportu i dróg publicznych. Z treści wniosku Powiatu [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami garażowymi. Wydając kwestionowaną decyzję Wojewoda [...] dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Zaskarżona decyzja opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych przypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i 77 § 1 kpa w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasacyjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do tego, że postępowanie nadzorcze miałoby służyć weryfikacji decyzji w sposób jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego, nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Zarzuty skargi są więc w istocie zarzutami naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 kpa tj. niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Właśnie tego rodzaju zarzut może być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Uwzględnienie zarzutów prowadziłoby zaś do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez Ministra przepisów art. 7, 1, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 kpa. Również zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za niezasadny. Niewątpliwie organ nadzoru nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania, jednak powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Minister bowiem nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, zaś załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] czerwca 2000 r. nie stanowił nowego dowodu (skarżący w zasadzie nie kwestionuje tego) w sprawie, gdyż jak wynika z kwestionowanej decyzji był on przedmiotem oceny Wojewody[...], a więc jako dowód istniejący w postępowaniu zwykłym musiał podlegać ocenie również w postępowaniu nadzorczym. Wbrew twierdzeniom skargi z powoływanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r. I SA/WA 499/07 nie wynika, by Sąd stwierdził, że aby można było orzec o przekazaniu mienia w trybie art. 64, jednostka samorządu terytorialnego winna użytkować dane mienie w dniu 1 stycznia 1999 r. Należy podkreślić, że przekazanie mienia o którym mowa w art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. nie następuje z mocy prawa, a decyzja przekazująca mienie w tym trybie jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną. Przepis ten nie uzależnia również wydania decyzji przez wojewodę od zaistnienia przesłanek w nim wskazanych w dacie 1 stycznia 1999 r. pozostawiając do uznania organu, czy dane mienie może być przekazane powiatowi przy wystąpieniu przesłanek w nim wymienionych w dacie wydawania decyzji. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu zasadnie organ przyjął, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu zbyt lakoniczne, jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji skargę jako niezasadną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.