I SA/Wa 2650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] września 2013 r. nr [...], odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad żoną, utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji SKO przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 12 sierpnia 2013 r. do Prezydenta wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną K. K. (dalej "żoną"). 2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent orzekł o odmowie przyznania żądanego świadczenia. Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku, Prezydent stwierdził, że w świetle art.16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 z późn. zm.), dalej "ustawy z 2003 r." albo "ustawy", skarżący nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się z wymienionym w przepisie orzeczeniem o niepełnosprawności. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent wskazał, co następuje: 1) orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2005 r. żona skarżącego została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy i niezdolnych do samodzielnej egzystencji, 2) w świetle przedłożonego przez skarżącego świadectwa pracy z dnia [...] lipca 1999 r. stosunek pracy, którego skarżący był stroną, został rozwiązany z powodu wyczerpania się prawa do pobierania zasiłku chorobowego, 3) w świetle zaświadczenia z Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny w okresie od [...] sierpnia 1999 r. do [...] kwietnia 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] maja 2009 r. W oparciu o powyższe okoliczności uznać należy, że w przypadku skarżącego nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. 3. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, zarzucając orzeczeniu wadliwą ocenę sprawy. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO podzieliło stanowisko Prezydenta, że w świetle materiału dowodowego sprawy bezpośrednią przyczyną rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia nie była potrzeba sprawowania opieki nad żoną. Z akt sprawy wynika bowiem w szczególności, że niepełnosprawność żony skarżącego, uniemożliwiająca jej samodzielną egzystencję, została stwierdzona po upływie długiego czasu od dnia ustania stosunku pracy skarżącego. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając jej uchybienie przepisom prawa. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł w szczególności, że pierwsze objawy choroby żony i związana z tym konieczność sprawowania nad nią opieki (początkowo przez matkę żony) wystąpiły ponad 10 lat temu. Późne podjęcie przez skarżącego działań w celu uzyskania świadczeń z tytułu sprawowania opieki nad żoną wyniknęły wyłącznie z faktu nieznajomości przez skarżącego zasad ubiegania się o takie świadczenia. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie w związku z zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (postanowienie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13): "czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r. tut. Sąd podjął postępowanie sądowe zawieszone w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć obu orzekających w sprawie organów stanowi art.16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("ustawy z 2003 r."). Przepis ten, wprowadzający do systemu świadczeń rodzinnych nowy rodzaj świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 4) ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), dalej "ustawy nowelizującej", z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Stosownie do przywołanego przepisu art.16a ust.1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Organy obu instancji przyjęły, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (żoną). Organy wzięły tu pod uwagę okoliczność, że znaczny stopień niepełnosprawności żony skarżącego datuje się od 2005 roku, zaś skarżący nie pracuje od roku 1999 r. (według zebranych w sprawie dokumentów), ewentualnie od roku 2000 (stosownie do oświadczenia samego skarżącego). 3. Należy odnotować, że kwestia zależności pomiędzy powstaniem prawa do świadczenia rodzinnego a niewykonywaniem zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej została uregulowana przez ustawodawcę w różny sposób w odniesieniu do dwóch, relatywnie zbliżonych do siebie charakterem rodzajów świadczeń, tj. w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ww. ustawy z 2003 r. ) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ww. ustawy). Podczas, gdy przesłanką do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego może być zarówno: 1) niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i 2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – obie te sytuacje mające związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, przyznanie zasiłku opiekuńczego jest możliwe (w świetle literalnego brzmienia art.16a ustawy) wyłącznie w razie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Niewątpliwie zatem uprawnionym w tej sytuacji jest mówienie o liberalnym (w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego) i rygorystycznym (w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego) kryterium przyznawania obu przewidzianych w ustawie świadczeń rodzinnych w kontekście wspomnianej wyżej zależności pomiędzy powstaniem prawa do świadczenia rodzinnego a niewykonywaniem zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej. 4. Wątpliwości co do dopuszczalności ograniczenia w ten sposób przez ustawodawcę zakresu zastosowania art.16a ust.1 ustawy z 2003 r. stały się podstawą skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13) o następującej treści: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd pytający stwierdził, że ewentualne uznanie niekonstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy spowoduje, iż zasiłek ten przysługiwałby nie tylko osobom - które spełniając pozostałe wymienione w art. 16a ww. ustawy warunki rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki - ale także osobom, które takiej działalności nie podejmują. 5. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) - na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez WSA w Poznaniu – Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 regulowały wpływ ustawy zmieniającej z 2012 r. na stosunki prawne powstałe oraz ukształtowane pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych; ich problematyka odnosiła się do kwestii intertemporalnych (przejściowych). Trybunał podniósł, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Dodał, że Sejm - wykonując wyrok TK o sygn. K 27/13 - uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Przy czym, zasady regulujące wypłatę zasiłków dla opiekunów przewidziane w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszły w życie z dniem 15 maja 2014 r. Ponadto, art. 17 pkt 2 lit. a tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. 6. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w niej organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Uchybienie to polega na niezbadaniu, czy w okresie do 30 czerwca 2013 r. skarżący pobierał z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art.17 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., czy też nie. 7. Mając na uwadze przytoczone wcześniej orzecznictwo TK przyjąć należy, że w sytuacji, w której fakt pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego zostałby potwierdzony, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy należałoby w niniejszej sprawie interpretować szeroko, włączając w jego zakres znaczeniowy również "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną". Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy w tym zakresie prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Za takim rozumieniem przepisu przemawia nie tylko ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, ale i działania ustawodawcy wprowadzające regulacje (ww. ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) sytuacji prawnej podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. 8. Zaznaczyć przy tym należy, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna – wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, zachodzi konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie (ewentualność umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego). 9. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że skarżący nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym mogłoby stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z uwagi na niezaistnienie w sprawie przesłanki w postaci rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad chorą żoną. Wprawdzie w tego rodzaju sytuacji skarżący mógłby starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, niemniej dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., tj. po wejściu w życie zmienionego ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - art. 16a ust. 1 ustawy z 2003 r. 9. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. 10. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą bezspornie ustalić czy skarżący miała przyznane świadczenie rodzinne na gruncie przepisów ustawy z 2003 r. przed jej zmianą ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.