I SA/Wa 2650/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 października 2023 r. nr DO-II.7610.180.2023.AK w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 16 października 2023 r., nr DO-II.7610.180.2023.AK, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania [...][...][...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 30 sierpnia 2023 r., nr NWIV.752.151.2.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 23 lipca 2004 r. [...][...][...] S.A. w [...] wniosły - na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obejmującego wskazane w tym piśmie działki. Wojewoda, na podstawie ww. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.,dalej: "u.g.n.") i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...][...][...] w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...][...], oznaczonego jako działki: - obręb [...]: [....], nr [...] o pow. [...] ha - KW nr [...] , - obręb [...]: [...], [....] wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody z 30 sierpnia 2023 r. zarzucając m. in. naruszenie art. 200 u.g.n. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...]. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister przywołał art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej, która odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto, w myśl art 200 ust. 4 u.g.n. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa: 1) w księdze wieczystej nr [...], dla działek: nr [...][...][...], nr [....][...][...][...][...][...][...]; 2) w księdze wieczystej nr KA [...], dla działek: nr [...][...], ; 3) w księdze wieczystej nr [...], dla działki nr [...] - - stanowią Traktat Wersalski z dnia 28 czerwca 1919 r. oraz ustawa sejmowa z dnia 14 lipca 1920 r. (Nr 62, poz. 400 DZ.P.) i z dnia 16 czerwca 1922 r. (Nr 46, poz. 388 D.P.P.). Natomiast, podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w stosunku do działki nr [...] - w księdze wieczystej nr [...] oraz w stosunku do działki nr [...] - w księdze wieczystej nr [...]: stanowi orzeczenie Ministra Górnictwa z 30 lipca 1951 r. Z kolei, z księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel działki nr [....] na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 4 lipca 1978 r. znak GT-VII-8224/l/78. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że powyższe grunty, w dniu 5 grudnia 1990 r., stanowiły własność Skarbu Państwa. Dalej Wojewoda podniósł, że kolejną przesłanką uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n. jest pozostawanie nieruchomości - w dniu 5 grudnia 1990 r. - w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1995 r., Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu w żadnym przypadku nie można domniemywać. Minister podniósł, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli właściwy organ nie dysponuje powyższymi dokumentami, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Natomiast jeżeli nie zachowały się ww. dokumenty stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Minister podkreślił, że [...] wywodzi prawo zarządu do spornej nieruchomości z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 28 sierpnia 1986 r., nr G.II.-8224a/38/86 o ustaleniu na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem. Zdaniem Ministra treść tej decyzji nie wskazuje jednak na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki miałyby znajdować się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [....]. Ponadto, z pisma Prezydenta Miasta [...] z 18 kwietnia 2018 r., nr GN.681.SP.3.2018.TD wynika, że organ ten nie dysponuje w swoim zasobie archiwalnym dokumentem potwierdzającym przekazanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd, Organ odwoławczy dodał również, że z pisma Prezydent Miasta [...] z 28 maja 2012 r., nr GN/GR/6841/6/12 wynika, że część działki [...] jest zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...] która w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi drogę publiczna gminną. W ww. piśmie wskazano także, że na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się pas drogowy ul. [...][...] (uprzednio [...][...]), a działka nr [...] zajęta jest pod drogę - ul. [...]. Zarówno ul. [...][...] jak i ul. [....] w dniu 5 grudnia 1990 stanowiły drogi publiczne gminne. Minister stwierdził, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra z 16 października 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wszystkie w związku z art. 96 ust. 2 i 3 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu przez Organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawieniu strony rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że [...][...][...] S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zwrot od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi [...] przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej, w ww. dacie, prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia, na tej podstawie, decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie legitymował się - na dzień 5 grudnia 1990 r. - prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo [...], a następnie spółkę [...] z nieruchomości, prawa tego nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., sporne działki objęte wnioskiem [...] stanowiły własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą potwierdzają posiadanie przez jej poprzednika prawnego (przedsiębiorstwo [...]) prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. I tak w kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają przywołane przez Ministra przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym jego § 4 ust. 1, gdzie wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu. Według tego przepisu mogą nimi być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd (pkt 1); decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 2); umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu (pkt 3); umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4); odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (pkt 5); decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6); decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 7); uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości (pkt 8); protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 9), a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi (pkt 10). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W niniejszej sprawie jako dowód na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości skarżąca powołała się na decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z 28 sierpnia 1986 r., nr G.II.-8224a/38/86 o ustaleniu na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem. Zdaniem skarżącej jest to dokument wystarczający do wykazania prawa (tak na stronie 3 skargi). Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego [....] do wnioskowanej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w odniesieniu do spornych działek skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo władanie przez skarżącą i ponoszenie opłat. Sąd zauważa, że w ww. decyzji z 28 sierpnia 1986 r. nie wynika odwołanie do innego orzeczenia czy aktu ustanawiającego zarząd. Dodatkowo trafnie organy przyjęły, że: 1) skoro część działki nr [....] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną gminną (ul. [...]); 2) działki nr [...] i [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. zajęte była pasem drogowym ulicy [...][...] (obecnie droga publiczna gminna ul. [...][...]; 3) działka nr [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. zajęta była pasem drogowym drogi publicznej gminnej (ul. [...]) - to grunty te nie mogły podlegać uwłaszczeniu gdyż były objęte prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.) zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Drogi publiczne wyłączone są z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zatem, podejmując decyzję z 30 sierpnia 2023 r. Wojewoda nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył także prawa Minister utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Dowody, w oparciu o które stan faktyczny był rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu oraz zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), jest zdaniem Sądu niezasadny. Prawne i faktyczne racje decyzyjne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji w sposób spełniający standard wyznaczony treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.