I SA/Wa 2652/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 20198 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1974 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej odszkodowania. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Niezabudowana nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" nr hip. [...] o pow. [...] ha [...] m2 objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność Z. K. Z dniem wejścia w życie dekretu, z mocy jego art. 1, własność nieruchomości przeszła na rzecz Gminy [...], a następnie - z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) dalej: "dekret" - na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 30 marca 1962 r. Z. K. wystąpił o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość, podnosząc, że uprawiał ją do roku [...], kiedy to odebrano mu jej prawo użytkowania i postawiono na niej baraki dla przedsiębiorstwa budowlanego, które w sąsiedztwie jego parceli rozpoczęło budowę. Decyzją z [...] września 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...], odmówił przyznania byłemu właścicielowi przewidzianego w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazując, że została ona przejęta pod inwestycje państwowe przed 1958 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta [...] z [...] października 1974 r. W motywach decyzji organu odwoławczego podano, że Z. K. pozbawiony został użytkowania przedmiotową nieruchomością około roku 1953, a więc przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r. W związku z czym to nie charakter nieruchomości, lecz moment jej przejęcia pod inwestycje zdecydował o odmowie przyznania odszkodowania. Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. T. S., będący obok A. W., nabywcą roszczeń dekretowych przynależnych spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości, wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1974 r. , zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postepowania, a w szczególności naruszenie w ten sposób art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. , odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] nie dopatrując się by była ona obarczona w wadą prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Minister zwracał uwagę, że przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu w trybie art. 53 ustawy z 1958 r., uwarunkowane było spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym; poprzedni właściciele lub ich następcy prawni musieli zostać pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie zdaniem Ministra spełniona została przesłanka dotycząca możliwości zabudowania działki domem jednorodzinnym (wobec stwierdzenia, że nie była objęta ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., ani jakimkolwiek innym planem). Nie została jednak spełniona przesłanka dotycząca momentu pozbawienia byłego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością. Utrata faktycznego władania nastąpiła w tym przypadku bowiem w 1952 r. wskutek zajęcia nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Budowy Dzielnicy Przemysłowej [...]. Potwierdza to zaś pismo Z. K. z [...] marca 1962 r., wskazujące na brak możliwości użytkowania gruntu już w 1952 r., a także wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z [...] stycznia 1952 r. ustalające lokalizację inwestycji na przedmiotowym terenie na rzecz Biura Budowy Dzielnicy Przemysłowej [...]. Minister wskazywał nadto na objęcie terenu lokalizacjami nr [...] z [...] lipca 1958 r. dla Biura Budowy Dzielnicy Przemysłowej [...], a także nr [...] z [...] października 1953 r. dla Ministerstwa Kolei pod stację Ładunkową [...] kolei [...]. Choć do lokalizacji tych nie odnaleziono załączników graficznych, nie zmienia to jego zdaniem tego, że obszar ozn. hip. "[...]" przeznaczony był pod inwestycje dla spójnej infrastruktury przemysłowej. Minister zwracał przy tym uwagę, że inicjator postępowania nadzorczego w żaden sposób nie zakwestionował poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w przedmiocie odszkodowania. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 i art. 9 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego, a przede wszystkim brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i nieustalenie daty, kiedy poprzednik prawny skarżącego utracił posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie momentu, kiedy podmioty wskazane w zaświadczeniach lokalizacyjnych weszły w posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie pod jakie inwestycje grunt został "zabrany", kiedy to faktycznie miało miejsce, kiedy nastąpiło wykonanie inwestycji, czy inwestycje te objęły całą sporną nieruchomość, a w konsekwencji do kiedy poprzednik skarżącego miał możliwość korzystania z gruntu, co powoduje, że w sprawie nie dokonano wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a także zinterpretowanie wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy na niekorzyść strony; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ administracji do wszystkich zarzutów skarżącego i nie wyjaśnienie braku przeprowadzenia w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czynności wyjaśniających służących uzupełnieniu zebranego materiały, a także niewyjaśnienie wątpliwości i braków postępowania podniesionych przez skarżącego we wniosku z [...] sierpnia 2017 r.; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z uwagi na niepoczynienie przez organ ustaleń w zakresie nieustalenia daty, kiedy poprzednik prawny skarżącego utracił posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie momentu, kiedy podmioty wskazane w zaświadczeniach lokalizacyjnych weszły w posiadanie spornej nieruchomości, nieustalenie pod jakie inwestycje grunt został "zabrany", kiedy to faktycznie miało miejsce, kiedy nastąpiło wykonanie inwestycji, czy inwestycje te objęły całą sporną nieruchomość, do kiedy poprzednik skarżącego miał możliwość korzystania z gruntu oraz nieprzeprowadzenie przez Naczelnika Dzielnicy [...] i Prezydenta [...] jakiegokolwiek postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanych decyzji administracyjnych. Skarżący zwracał on uwagę, że organy nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie konkretnego momentu pozbawienia wnioskującego o odszkodowania możliwości korzystania ze spornej nieruchomości. Wskazanie zaś, że nastąpiło to przed 1958 r., bez wskazania kiedy i na jakiej podstawie dokonano owego "ustalenia", uznawał z gołosłowne i świadczące o naruszeniu prawa. Powołując się z kolei na postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] Ks. Publ. z [...] kwietnia 1963 r., Dz.Kw.Nr [...], którym dokonano wykreślenia poprzednika prawnego wnioskodawcy i wpisano jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa, wywodził, że dokument ten wprost i w sposób jednoznaczny wskazuje podmiot, któremu do 1963 r. przysługiwał przymiot właściciela, a więc także uprawnionego do użytkowania nieruchomości. W związku z czym wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jego istotą było zatem ustalenie, czy wbrew wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, poddana weryfikacji w tym trybie decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1974 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1974 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul [...] róg ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...], ze względu na obarczenie jej co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą opisaną w pkt 2 § 1 tego artykułu (rażącego naruszenia prawa), podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym wypada, że wady te mają charakter materialny, nie zaś formalny. Z tego względu prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie zajmuje się co do zasady wadliwością postępowania zmierzającego do wydania weryfikowanej decyzji, lecz ocenia z punktu widzenia tych wad samą decyzję i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Przy czym aby mogło dojść do przełamania w wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie ich istnienia, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. W przypadku wady rażącego naruszenia prawa - a na tę powoływał się skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] – upatrywać jej należy przede wszystkim w naruszeniu przepisów prawa materialnego. Aczkolwiek nie oznacza to, że nie jest możliwa sytuacja naruszenia w ten sposób także przepisów procedury administracyjnej. Z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi tu o przypadki oczywistego niezastosowanie lub nieprawidłowego zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6–11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przykładem takiego naruszenia może być sytuacja, gdy wbrew ustanowionej w art. 7, a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasadzie prawdy obiektywnej, stan faktyczny sprawy, którego subsumcja pod normę prawa materialnego, która legła u podstaw decyzji, pozostaje w oczywistej, a więc dostrzegalnej dla przeciętnego obserwatora już na pierwszy rzut oka, sprzeczności z materiałem dowodowym jakim przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ dysponował. Innymi słowy naruszenie w sposób rażący zasad ogólnych procedury administracyjnej w kontekście zrekonstruowanego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy, wymaga wykazania, że ten - w elementach kluczowych z punktu widzenia stosowanej materialnoprawanej podstawy decyzji - był odmienny niż przedstawił to organ, a nie jedynie, że odmienny mógł być. Taka jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, a przynajmniej nie wynika ona ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Materialnoprawną podstawą weryfikowanej w powyższym trybie decyzji był art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Stanowił on, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.). W myśl ust. 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Jak zatem trafnie zauważał Minister, warunkiem ustalenia odszkodowania na tej podstawie byłą łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) objęta działaniem dekretu nieruchomość winna stanowić gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze, albo działkę która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo być zabudowaną domem jednorodzinnym; 2) poprzedni jej właściciel (względnie jego następcy prawni) musieli zostać pozbawieni faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką budowlaną po 5 kwietnia 1958 r., lub po tej dacie dom jednorodzinny (o ile nieruchomość takim domem była zabudowana) przeszedł na własność Państwa. Niespełnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek wyłączało możliwość uzyskania odszkodowania. W tym też kierunku winny iść ustalenia stanu faktycznego organu podejmującego na tej podstawie rozstrzygnięcie. Tak właśnie postąpiły organy w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w trybie nieważnościowym ostateczną decyzją z [...] października 1974 r. Jak wynika bowiem z jej uzasadnienia podstawą odmowy przyznania odszkodowania było stwierdzenie, że były właściciel pozbawiony został możliwości użytkowania nieruchomości na długo przed wskazaną w przepisie datą graniczną, a mianowicie ok. 1953 r. Podważenie legalności opartej na takich ustaleniach decyzji, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, wymagało zatem wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że nie są one oparte na prawdzie, a utrata władania nieruchomością (możliwości władania - w przypadku działki budowlanej) nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r. Dowodów jednak na wadliwość tych ustaleń inicjator postępowania nieważnościowego nie przedłożył. Nie wynikają one również z zachowanych szczątkowych akt archiwalnych. Nie jest takim dowodem przywoływane w skardze postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] kwietnia 1963 r., mocą którego wykreślono z księgi wieczystej dawnego właściciela i ujawniono w jego miejsce Skarb Państwa. Wpis dokonany mocą owego postanowienia miał wszak w odniesieniu do gruntu przedmiotowej nieruchomości charakter deklaratoryjny, gdyż prawa do niego, przeddekretowy właściciel utracił już z dniem wejścia dekretu w życie (21 listopada 1945 r.), o czym stanowi jego art. 1. W związku z czym z momentem ujawnienia jako jego właściciela Skarbu Państwa, nie można wiązać żadnych miarodajnych ustaleń co do stanu władania gruntem. W dokumentacji z postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zachowało się natomiast podanie byłego właściciela z [...] marca 1962 r. gdzie wprost wskazuje on na utratę władania nieruchomością w roku 1952, kiedy to zajęta on została przez przedsiębiorstwo budowlane i posadowiono na niej barki na potrzeby realizowanej po sąsiedzku inwestycji budowlanej, odbierając mu wówczas nie tylko realną możliwość jej użytkowania, ale w ogóle dostęp do gruntu. Informacja ta korespondują zatem z ustaleniami poczynionymi przez organy i wyprowadzonej na ich podstawie konkluzji o utracie możliwości władania nieruchomością przed rokiem 1958. Ta z kolei prowadzić musiała do odmowy przyznania odszkodowania, wobec niespełnienie jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących wydanie w tym przedmiocie decyzji pozytywnej. Takiej też treści rozstrzygnięcie podjął Naczelnik Dzielnicy [...], a wydaną przezeń decyzję Prezydent [...] utrzymał w mocy. Sama lakoniczność uzasadnień ww. decyzji, czy brak precyzyjnego wskazania w nich momentu utraty władania oraz podmiotu, w którego gestii grunt się znalazł – na co wskazuje skarżący - nie stanowi tego rodzaju uchybień, które w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle można rozpatrywać w kategorii wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zwłaszcza na tej tylko podstawie wyprowadzać wniosku – jak czyni to skarżący – że podejmując decyzję o odmowie odszkodowania organy w istocie nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Z kolei kwestia wykonania inwestycji, w związku z którą doszło do usunięcia z nieruchomości byłego właściciela, nie jest okolicznością, która miałaby jakikolwiek znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Stąd czynienie w tym aspekcie dodatkowych ustaleń przez organy było zbędne. Skoro zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że stan faktyczny, który legł u podstaw wydanej decyzji został ustalony w sposób oczywisty wadliwie, a zachowana dokumentacja z prowadzonego kilkadziesiąt lat wcześniej postępowania wręcz potwierdza ich adekwatność, to organ nadzoru kierując się wskazaną na wstępie zasadą trwałości decyzji, wobec niedających się usunąć wątpliwości, zobligowany był przyznać prymat domniemaniu jej zgodności z prawem, a to prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Podejmując zatem tej treści decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszył prawa. W konsekwencji nie naruszył także prawa Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymując jego decyzję w mocy. Z tych względów zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący nie wskazuje na inne kwalifikowane wady prawne kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z 1974 r. Wad takich nie dostrzegł także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Była ona bowiem wydana przez organ właściwy; miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej ustawy; nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją; została skierowana do osoby mającej w sprawie status strony; była od dnia wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, Nie zawierała wreszcie także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. W samym postepowaniu nadzorczym - wbrew temu co podnosi skarżący - w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji odszkodowawczej, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Uzasadnienie zaś podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem względem niej zarzuty naruszenia art. 7, art. 9 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 107 § 3 nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.