I SA/Wa 2657/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną do tut. Sądu przez S. P. (dalej jako skarżąca) decyzją z dnia [...] lipca 2014r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/Minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej jako kpa), utrzymał w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] maja 2014r. [....] o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za bezprawne przejęcie w 1951r. przedsiębiorstwa J. P.. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] września 1993r Minister Przemysłu i Handlu stwierdził, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości znak: [...] z dnia [...] lutego 1951r., ustanawiające przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...], własność J. P. w S. (stanowiące następnie podstawę do przejęcia w 1958r. ww przedsiębiorstwa na własność Państwa) zostało wydane z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 12 września 1995r., sygn. akt IV SA 2072/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na w/w decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] września 1993r. wskazując w uzasadnieniu, że ww decyzja z 1993r. otwiera skarżącej drogę do wystąpienia w tej kwestii ze stosownym wnioskiem odszkodowawczym. Powołując się na ww wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskiem z dnia 4 listopada 1995r. S. P. wystąpiła do ówczesnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o "przyznanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę z tytułu bezprawnego przejęcia Przedsiębiorstwa J. P.". Jak już wskazano, zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2014r. postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 4 listopada 1995r. zostało ostatecznie umorzone z uwagi na zmianę stanu prawnego skutkującego utratą przez sprawę charakteru sprawy administracyjnej. Jak wskazał organ, podstawę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego było chylenie z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692 – dalej jako usatwa) art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst pierwotny: Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ). Organ wyjaśnił dalej, że do 1 września 2004r. obowiązywał przepis art. 160 kpa, stanowiący w § 1, iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Natomiast z dniem 1 września 2004r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, na mocy której przepis art. 160 kpa został uchylony. Od tego dnia do odszkodowań dotyczących działania organów administracji zastosowanie ma przepis art. 4171 § 2 kc, stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r., do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004r. ale właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Powyższe oznacza, że organy administracji nie mają podstaw do merytorycznego rozstrzygania w trybie administracyjnym o roszczeniach, które zgłoszono przed dniem 1 września 2004r. Skoro zatem sprawa z wniosku S. P. z dnia 4 listopada 1995r. w toku postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej z powodu zmiany stanu prawnego tj. uchylenia przepisu wskazującego tryb administracyjny jako właściwy do jej załatwienia na podstawie art. art. 105 § 1 kpa organ zobligowany był do umorzenia postępowania. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyła S. P. zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 kpa poprzez niezasadne przyjęcie iż sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej i umorzenie postępowania, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na art. 5 ustawy podniosła, że z dniem 1 września 2004 r. zmianie uległ stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych ale administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 kpa ma nadal zastosowanie w tych sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność stała się ostateczna przed dniem [...] września 2004 r. Wskazując na decyzję z 1993r. stwierdzającą, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].02.1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem jej męża J. P. została wydana z naruszeniem prawa, skarżąca zarzuciła, że sprawa winna być rozpoznawana w trybie administracyjnym, a umorzenie postępowania w całości było niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Orzekając stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi bowiem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, których w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu a jej uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa. Jak wynika z orzecznictwa, umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011, LexPolonica nr 3960101). Przepis art. 105 § 1 kpa ma jednak zastosowanie w sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego (np. wskutek zmiany przepisów prawa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że umorzenie odszkodowawczego postępowania administracyjnego nie narusza prawa. Jak bowiem wskazał organ, wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw dokonał pełen skład Izby Cywilnej Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10, LexPolonica nr 2490342, Biuletyn Sądu Najwyższego 2011/3, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2011/4, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/9, Orzecznictwo Sądów w sprawach Gospodarczych 2011/12 poz. 70 str. 3, OSNC 2011/7-8 poz. 75, Palestra 2011/5-6 str. 154; www.sn.pl). W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził m. in., że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli od dnia 1 września 2004r., zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) oraz zasadą stosowania do oceny danego zdarzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum) - zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji. W konsekwencji Sąd ten uznał, że do ostatecznych wadliwych decyzji podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej - gdy chodzi o zasady odpowiedzialności - powinno się stosować art. 160 kpa, nawet wówczas gdy decyzje nadzorcze zapadły później. Art. 5 ww ustawy nie ma natomiast zastosowania do uchylonego art. 160 § 4 i 5 kpa, stanowiącego, że o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji. Stąd nie ma podstaw do dalszego stosowania art. 160 § 4 i 5 kpa i to nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W konsekwencji przyjęto, że sprawy odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy administracji przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają umorzeniu. Co do zasady zatem zaskarżona do tut. Sądu decyzja z dnia [...] lipca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra o umorzeniu postępowania odpowiada prawu. Skutkowało to oddaleniem skargi S. P. w oparciu o art. 151 ppsa. Pomimo iż Sąd oddalił skargę, to uznał za zasadne poinformowanie Ministra w trybie art. 155 § 1 ppsa o stwierdzonych w toku rozpoznawania skargi uchybieniach w działaniu tego organu. Sąd stwierdził mianowicie, że w toku trwającego przez 19 (dziewiętnaście) lat postępowania administracyjnego organ nie podejmował czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącej. Powyższa bezczynność i przewlekłość postępowania w ocenie Sądu ma kwalifikowany charakter, bowiem, jak już wskazano, z dniem 1 września 2004 r. organy administracji przestały być właściwe w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Umorzenie w 2014r. jako bezprzedmiotowego postępowania "odszkodowawczego" zainicjowanego jeszcze w 1995r. nastąpiło zatem po upływie 10 (dziesięciu) lat od daty, kiedy sprawa (wskutek tzw. następczej niedopuszczalności drogi administracyjnej) utraciła charakter sprawy administracyjnej i została powierzona przez ustawodawcę sądom powszechnym. W ocenie Sądu takie działanie Ministra stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 kpa oraz wyrażonych w art. 6, 8 kpa i w art. 12 § 1 kpa podstawowych zasad postępowania administracyjnego (tj. zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady szybkości postępowania).