I SA/Wa 2659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. P., W. M. i A. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. I SA/Wa 2659/14 UZASADNIENIE Z. P., W. M. i A. S., reprezentowani przez adwokata I. R., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W., nr [...] z dnia [...] października 1957 r., odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [....] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1957r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].10.1957r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Minister zawiesił postępowanie w sprawie mając na uwadze konieczność ustalenia spadkobierców czterech osób będących stronami w sprawie. Jednocześnie wezwał prawdopodobnych spadkobierców oraz następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do przeprowadzenia stosownych postępowań spadkowych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał to postanowienie w mocy. Skargę na wskazane postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – W. Skarga ta została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12. Sąd oddalając skargę stwierdził, co następuje: "Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców P. B., który zmarł w dniu [...].03.2006 r., W. G. zmarłego w dniu [...].03.2009 r., M. G. zmarłego w dniu [...].02.2010 r. oraz C. S. zmarłej w dniu [...].05.1992 r. Następstwo prawne po wymienionych osobach powinno być wykazane stosownym dokumentem, w przypadku śmieci byłego właściciela nieruchomości powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art.1025 § 2 k.c.). Wobec powyższego dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie, wykazanie omawianego spadkobrania jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a." Z. P., W. M. i A. S., reprezentowani przez adwokata I. R., pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o podjęcie zawieszonego postępowania w zakresie części działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że podstawą zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie był brak ustalenia następców prawnych właścicieli lokali do innej działki ewidencyjnej, w zakresie której następcy prawni nie są stronami co do działki ew. nr [...], gdzie obecnie jedynym właścicielem nieruchomości jest Województwo [...]. W ocenie wnioskodawców nie ma zatem przeszkód prawnych dla podjęcia postępowania i wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń dekretowych dotyczy gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i w takim zakresie zostało zawieszone. Bez znaczenia zatem, w ocenie Ministra, pozostaje kwestia, czy i w jakich częściach geodezyjnie i prawnie obecnie wyodrębnionych nieruchomości istniałaby możliwość jego prowadzenia, skoro organ jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12, oddalającym skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżący we wniosku z dnia 29 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawili rozbudowaną argumentację, która w ich ocenie przemawia za ich wnioskiem, Podkreślili, że występują o podjęcie postępowania jedynie w części dotyczącej nieruchomości działki ew. nr [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...]. W ocenie skarżących jest prawnie dopuszczalne dokonanie podziału przedmiotowej sprawy administracyjnej, ponieważ można w tej sprawie wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia i wydać decyzję częściową. Według skarżących każda obecna nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości [...] może stanowić odrębny przedmiot postępowania, a to kreuje odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., co nie wyklucza jednak łącznego prowadzenia spraw w trybie określonym w art. 62 k.p.a. Skarżący ponadto wskazali, że ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. nie stanowi przeszkody dla podjęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej części działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], w stosunku do której są ustalone wszystkie strony postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i nie ma podstaw prawnych do podjęcia postępowania w sprawie. Ponadto Minister stwierdził, że przedmiotem postępowania nie są obecne działki ewidencyjne wchodzące w skład danej nieruchomości, lecz dawna nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...]. Bez znaczenia dla sprawy pozostają dokonane podziały geodezyjne nieruchomości. Z. P., W. M. i A. S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającego je ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono Ministrowi naruszenie: a) art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 62 k.p.a. – poprzez niepodjęcie zawieszonego postępowania przy braku przeszkód prawnych do wydania decyzji częściowej w sprawie; b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez nieuznanie podziałów geodezyjnych nieruchomości I zaniechanie podjęcia postępowania administracyjnego mimo braku przeszkód prawnych; c) art. 8 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; d) art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżący przywołali również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., I SA/Wa 1695/12, w którym zawarto pogląd prawny, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Organ prowadzący postępowanie w sposób nieuzasadniony, w ocenie skarżących, rozszerzył krąg stron postępowania o podmioty, które obecnie są współużytkownikami wieczystymi gruntu, którego dotyczy decyzja dekretowa, oraz bezzasadnie zawiesił postępowanie wzywając strony postępowania do przeprowadzenia postępowań spadkowych po współużytkownikach wieczystych gruntu. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 – dalej przywoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy przywołać art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Strona nie zgadzająca się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957). Zagadnienie dopuszczalności zawieszenia przedmiotowego postępowania ze względu na śmierć czterech współużytkowników wieczystych gruntu wchodzącego obecnie w skład nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] zostało rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12. Skoro sąd uznał, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i organ nie może kontynuować postępowania, dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to nie jest prawnie dopuszczalne badanie tej kwestii w późniejszym postępowaniu zarówno przez organy administracji, jak i przez sądy administracyjne. Skarżący podnoszą, że pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., nie stoi na przeszkodzie podjęciu postępowania w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Wskazują, że istotę problemu stanowi podzielność sprawy administracyjnej oraz zakres związania organu orzeczeniem sądu administracyjnego. Według skarżących możliwe jest podzielenie sprawy i podjęcie postępowania w tym zakresie, w jakim zostały ustalone wszystkie strony postępowania. Odnosząc się do powyższej tezy sformułowanej przez skarżących Sąd uznał, że nie zasługuje ona na aprobatę. Należy przywołać następujące argumenty przemawiające przeciwko zaaprobowaniu tej tezy. I tak, uwadze skarżących uszło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, ale wyłącznie dokonanie oceny prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Tak rozumiany przedmiot postępowania nie jest podzielny. Organ nie może dokonać częściowej oceny prawidłowości decyzji, ale powinien dokonać oceny całości rozstrzygnięcia. Jeżeli organ stwierdzi kwalifikowaną wadę prawną kontrolowanej decyzji, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie nieważności decyzji. Należy odróżnić instytucję decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) oraz instytucję współuczestnictwa formalnego (art. 62 k.p.a.). Decyzja częściowa jest wydawana w jednej sprawie i zawiera rozstrzygnięcie co do części tej sprawy. Adresatami decyzji częściowej są zatem wszystkie strony danego postępowania, a nie wyłącznie te strony, których interesu prawnego bezpośrednio dotyczy wydawana decyzja częściowa. Instytucja współuczestnictwa formalnego jest natomiast wykorzystywana do prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których jest właściwy ten sam organ administracji publicznej. Skoro współuczestnictwo ma charakter formalny, co oznacza, że polega ono na połączeniu czynności prowadzących do wydania decyzji, to w każdej połączonej sprawie w ujęciu materialnoprawnym ma zostać wydana odrębna decyzja i jej adresatami mają być wyłącznie strony danej sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Odnosząc powyższe rozróżnienie do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej nie występuje współuczestnictwo formalne. Przedmiotem postępowania jest sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W., nr [...] z dnia [...] października 1957 r. W sprawie tej występuje wiele stron. Wielość stron postępowania nie świadczy o współuczestnictwie formalnym, a jedynie o tym, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wielu podmiotów. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do wydania kilku odrębnych decyzji, zaadresowanych do poszczególnych stron, ale powinna być wydana jedna decyzja zaadresowana do wszystkich stron. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zróżnicowania uprawnień stron postępowania. Nie można odmówić stronie prawa brania udziału w określonych czynnościach postępowania stwierdzając, że czynności te lub ich skutki nie oddziaływają na interes prawny lub obowiązki strony. Kodeks nie przewiduje również możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie, nawet jeżeli jest to decyzja rozstrzygająca sprawę w części. Nieustalenie spadkobierców niektórych stron postępowania stanowi przeszkodę także dla wydania decyzji częściowej w sprawie – rozstrzygającej zagadnienia, które nie dotyczą interesu prawnego lub obowiązku tych spadkobierców. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania w części. Nie można zatem podjąć postępowania w określonej części, a w pozostałym zakresie utrzymać stan zawieszenia postępowania. Podsumowując rozważania należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1743/12, przesądził o tym, że wykazanie spadkobrania po czterech osobach będących stronami w sprawie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. Tak więc zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. Skoro taki dokument nie został przedłożony organowi, to nie było podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.