I SA/Wa 2664/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2021 r. nr DN.gn.625.94.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 września 2021 r., nr DN.gn.625.94.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania P. C., od decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 sierpnia 2021 r., nr WS-III.7515.2.23.2017, uchylił decyzję Wojewody w całości i umarzył w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. orzeczeniem z 22 września 1956 r., nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gminie katastralnej [...]. Wnioskiem z 13 września 2017 r. P. C. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 22 września 1956 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako [...], [...] i [...], których własność była wpisana na rzecz M. K. i A. K.. Pismem z 28 grudnia 2018 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę o rozdzieleniu wniosku na dwa odrębne postępowania. Decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z 22 września 1956 r., w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gminie katastralnej [...], objętej [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. C.. Zarzucił, że Wojewoda wydał decyzję z naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia z 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu. Minister wskazał, że z orzeczenia z 22 września 1956 r. wynika, że zostało ono doręczone w trybie rozporządzenia z 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. W myśl § 5 rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Organ podał, że nie zachował się dokument potwierdzający opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyjaśnił, że określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). W ocenie organu, to że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane, gdyż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przejętej nieruchomości. W orzeczeniu wskazano, że będzie ono doręczone poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło najpóźniej w listopadzie 1956 r. Na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu orzeczenia Prezydium z 22 września 1956 r. znajduje się prezentata wpływu orzeczenia do Sądu Powiatowego w N.. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Organ podniósł, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 22 września 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako [...], wpłynął do Wojewody 15 września 2017 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 22 września 1956 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 sierpnia 2021 r. i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 września 2021 r. złożył P. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Norma ta nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, bowiem narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżącego oraz uczestnicy postępowania zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ prawidłowo przyjął, że przy zachowaniu wszelkich procedur doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia Prezydium nastąpiło w listopadzie 1956 r. Na orzeczeniu znajduje się prezentata wpływu orzeczenia do Sądu Powiatowego w N. - 8 listopada 1956 r. Co istotne, orzeczenie to zostało wykonane, bowiem Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przejętej nieruchomości. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium wpłynął do Wojewody Małopolskiego 15 września 2017 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo więc uznał, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji. Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Z wyżej omówionych przyczyn nie został naruszony wskazany w skardze przepis prawa procesowego. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.