I SA/Wa 2668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. K. (Skarżący) od decyzji Prezydenta [...] (Prezydent) z dnia [...] o odmowie ustanowienia na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości ozn. Nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych wyłania się następujący przebieg postępowania. Prezydent, decyzją z dnia [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku H. K. z dnia [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz pana C.K. prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości ozn. Nr [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powyższa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret"). Zgodnie z art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W odniesieniu do w/w nieruchomości wniosek taki w trybie dekretu nie został złożony, natomiast pani H. K. dnia 8 stycznia 1987 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do części gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej ozn. Nr [...], stanowiącego obecnie działkę nr ew. [...] o pow.. [...] nr oraz zwrocie własności budynku mieszkalnego na rzecz C. K. w udziale [...] części, K. K. w udziale [...] części oraz M. S. w udziale [...] części. Wobec powyższego, w ocenie organu pierwszej instancji do rozpatrzenia pozostał wniosek o zwrot nieruchomości w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, opisanej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m 2, nr [...] o powierzchni [...] m 2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Prezydent wyjaśnił, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą. Nr [...] Rady [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. [...] Nr 227, poz. 8461 ze zm.). Dla działki ew. nr [...] oznaczonej w planie symbolem KZ1, plan przewiduje cel publiczny - ulicę [...], natomiast działki ew. nr [...] i nr [...] - KUZ 1, znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] (droga powiatowa). Oznacza to, w ocenie organu, że grunt, stanowiący przedmiotem postępowania jest wykorzystywany na cele publiczne, co wyklucza możliwość korzystania z tej części nieruchomości przez następców prawnych dotychczasowego właściciela. Dodatkowo, Prezydent wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając w nim naruszenie art. 6, art. 7 , art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7 dekretu i art. 2a oraz art. 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podkreślił, że podstawowym przepisem prawa materialnego na podstawie którego winna być wydana zaskarżona decyzja jest art. 7 dekretu, który nie został powołany w decyzji. Skarżący wskazał dodatkowo, że zgodnie z przepisami art. 2a i art. 4 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną wyłączoną z obrotu jest tylko i wyłącznie pas drogowy. Wskazał, że chodnik na ul. [...] na szerokość raz dwóch metrów a raz około 5-6 metrów. Nie powinno być zatem wątpliwości, że te części chodnika, które są szersze niż 2 metry nie znajdują się w pasie drogowym ul. [...] i w związku z powyższym nie są wyłączone z obrotu prawnego. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) przez byłych właścicieli nieruchomości nie został złożony, a jak wskazano powyżej wniosek o zwrot nieruchomości złożyła pani H. K. dnia 8 stycznia 1987 r., dlatego też wniosek rozpoznawany jest na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). SKO wyjaśniło dalej, że przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki wskazane w powyżej zacytowanym przepisie, przy czym przeznaczenie nieruchomości na drogi uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zatem mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) na przedmiotowych działkach roszczenie o zwrot nieruchomości nie może być przez organ uwzględnione oraz nie może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. Skarżący wniósł od powyższej decyzji skargę zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 dekretu oraz art. 2a i art. 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu i jeszcze raz podkreślono, że podstawowym przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie jest art. 7 dekretu i nie można zgodzić się ze stwierdzeniem SKO, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że rozpoznaniu podlegał wniosek H. K., poprzedniczki prawnej Skarżącego, złożony w dniu 8 stycznia 1987 r. Rozpoznanie dotyczyć miało części wniosku nierozpoznanej decyzją z dnia [...]. Wobec powyższego, wniosek do rozpoznania wniosku zastosowano art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również z decyzji SKO wynika, iż w ocenie organu rozpoznaniu podlegał wniosek zwrot nieruchomości w trybie art. 214 powołanej ustawy. Organy obu instancji pominęły jednak okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się złożony przez pełnomocnika Skarżącego wniosek z 5 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu 11 czerwca 2013 r. ) "o przyznanie prawa własności czasowej na rzecz Pana C.K. działek gruntu nr [...] i [...]". Sformułowanie użyte w powyższym wniosku (przyznanie prawa własności czasowej) wskazuje, że intencją jego autora było rozpoznanie sprawy w trybie przepisów dekretu. Powyższe stanowisko potwierdza treść odwołania w którym Skarżący zarzucił organowi nie rozpoznanie sprawy w trybie przepisów dekretu, jak również treść skargi w której wskazane zostało, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 7 dekretu (strona 2 skargi). Tymczasem organy obu instancji wskazywały konsekwentnie, że rozpoznają wniosek złożony 8 stycznia 1987 r. przez Panią H.K., poprzedniczkę prawną Skarżącego, jak również wskazywały, że wniosek ten winien być rozpoznany w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że organy nie wyjaśniły, jaka jest rzeczywista wola Skarżącego, to jest czy wnosi on o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu, czy też wnosi on o ustanowienie tego prawa w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazuje, że ustalenie podstawy prawnej żądania Skarżącego zakreśla granice postępowania dowodowego – inne przesłanki badane są w przypadku rozpoznawania wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, inne zaś w przypadku złożenia wniosku w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazuje w tym miejscu, że jedną z przesłanek przyznana prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu (w razie spełnienia pozostałych przesłanek z tego artykułu, to jest w szczególności o ile wniosek dekretowy złożony został w terminie) jest możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przesłanka ta nie ma natomiast znaczenia przy rozpoznawaniu wniosku w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w trybie art. 214 ustawy o gospodarce, wskazano tymczasem, że grunt stanowiący przedmiot postępowania jest wykorzystywany na cele publiczne, co wyklucza możliwość korzystania z tej części nieruchomości następców prawnych dotychczasowego właściciela. Dodatkowo wskazać należy, że organy nie ustaliły jaki jest zakres przedmiotowy żądania Skarżącego. Organy odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek [...], [...] (położonych przy ul.[...] ) oraz [...] (położonej przy ul.[...]). Tymczasem we wniosku z 5 czerwca 2013 r. Skarżący wnosił o przyznanie prawa własności czasowej jedynie do działek [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Również argumentacja zawarta we wniosku, odwołaniu a następnie w skardze, dotyczyła tylko i wyłącznie tychże działek. Wobec powyższego, rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy Skarżący wnosi o rozpoznanie wniosku złożonego przez H.K. w dniu 8 stycznia 1987 r. w części nierozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czy też wnosi o uznanie wniosku złożonego w dniu 5 czerwca 2013 r. jako wniosku złożonego w trybie dekretu. Organ ustali również, czy wniosek dotyczy tylko działek [...] i [...] czy też również działki [...]. Sąd wskazuje końcowo, że rozpoznają sprawę organ zobowiązany będzie również do ustalenia, czyją własnością są obecnie działki, których dotyczy wniosek. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] potwierdzająca nabycie z mocy prawa przez [...] Gminę [...] m.in. działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Brak jest jednak dokumentów pozwalających na ustalenie, czy prawo własności działek [...] i [...] przysługuje Skarbowi Państwa czy też [...]. Uznając, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny zakresu żądania Skarżącego, a więc uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a.