I SA/Wa 267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz tłumacza przysięgłego G. C. kwotę [...] złotych tytułem wynagrodzenia za tłumaczenie. Pismem z dnia [..] kwietnia 2012 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zawiadomił F. A. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci – I. i I. A. w pieczy zastępczej. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. F. A. wystąpiła o zwolnienie z odpłatności za pobyt dzieci I. i I. w rodzinie zastępczej. Do wniosku załączyła [...]. Pracownik socjalny Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. E. W. sporządziła notatkę służbową w dniu [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym ustalającym odpłatność za pobyt dzieci I. i I. A. w pieczy zastępczej, wnioskuje o ustalenie opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej z uwagi na to, że dochód osoby zobowiązanej przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 ust. 3, art. 193 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie określania szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w punkcie 1 ustalił za pobyt w pieczy zastępczej dziecka I. A. odpłatność w wysokości [...] zł ([..] złotych) miesięcznie. W punkcie 2 organ wskazał, że kwotę należy wpłacić na rachunek bankowy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] sygn. akt [..] (daty wydania postanowienia nie podano), małoletni I. A. został umieszczony w rodzinie zastępczej. Stosownie do art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną na podstawie art. 80 ust.1 oraz art. 81 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Decyzję administracyjną o wysokości ponoszonej przez rodziców opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie miejscem zamieszkania dziecka był Powiat [...], właściwym więc do wydania niniejszej decyzji jest Starosta [...]. Starosta, ustalając wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców dziecka przebywającego w pieczy zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, dochodową i majątkową. Starosta może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia odpłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wniosek osoby zobowiązanej lub z urzędu, uwzględniając warunki określone w uchwale Rady Powiatu [...]. Starosta podał, że na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania ustalono, iż F. A. prowadzi [...] gospodarstwo domowe. Rodzina posiada dochód w miesięcznej wysokości [...] zł. Kryterium dochodowe rodziny wynosi [...] zł, czyli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego. Organ wskazał, że wobec powyższego ustalił odpłatność od F. A. za pobyt jej dziecka I. A. w pieczy zastępczej. W związku z powyższym postanowiono jak w sentencji. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. F. A. podała, że z uwagi na [..] zwraca się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i wydanie decyzji umarzającej odpłatność za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Oświadczyła, że [..]. Podała, że ponoszenie odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej uniemożliwi jej [...]. Do odwołania załączyła szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując przepis art. 32 ust. 1, art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, SKO wskazało, że Starosta [...] ustalił odpłatność za pobyt małoletniego I. A. w pieczy zastępczej na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji podniósł, że dochód rodziny wynosi [...] zł, zaś kryterium dochodowe rodziny wynosi [...] a więc [...] zł, czyli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji ustalił odpłatności od F. A. za pobyt I. A. w pieczy zastępczej. SKO podało, że nie podziela zarzutu odwołującej się, iż organ I instancji nie rozpatrzył wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt I. A. w rodzinie zastępczej. Organ wskazał, że stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Starosta [...] powołał się na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 4 tej uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w przypadku, gdy dochód osoby zobowiązanej lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej nie przekroczy 150% kwoty kryterium dochodowego. Organ I instancji wskazał, że dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego. W tym stanie rzeczy Starosta [...] zasadnie odmówił zdaniem SKO uwzględnienia wniosku o zwolnienie z ponoszenia kosztów odpłatności. SKO w dalszej części podało, że organ I instancji wskazał, że odpłatność za pobyt I. A. w wysokości [...] zł ustalił, biorąc pod uwagę wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, stosownie do przepisu art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie określają związku miedzy wysokością osiąganego dochodu, a wysokością odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kwestia ta ma jedynie znaczenie w przypadku rozpatrzenia wniosku o umorzenie odpłatności w tym zakresie. SKO wskazało, że w tym celu strona powinna zwrócić się do organu pierwszej instancji odrębnym pismem. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [..] stała się przedmiotem skargi F. A. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 2 Uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminy płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przez jego błędne zastosowanie, - art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526) poprzez jego nie zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych i ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do polemiki z zarzutami odwołania strony, - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia kwestii, czy okoliczność [...] nie ma wpływu na odstąpienie od naliczenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że nie sposób zgodzić się z opinią Kolegium, iż działanie Starosty [..] jest prawidłowe. Przepis art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny w ust. 3 wskazuje, iż starosta przy podejmowaniu decyzji o odstąpieniu, umorzeniu, odroczeniu lub rozłożeniu na raty należności za pobyt dziecka pieczy zastępczej uwzględnia uchwałę Rady Powiatu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego uwzględnia oznacza wzięcie pod uwagę. W wypadku powyższym, stosując wykładnię językową przepisu, można uznać, iż Starosta Powiatu powinien wziąć pod uwagę uchwałę Rady Powiatu, jednak może stosować też inne szczególne warunki, jakie mogą pojawić się w trakcie rozpatrywania sprawy. W szczególności, gdy uchwała Rady nie uwzględnia sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Akta sprawy pozwalają na ustalenie, że orzekające organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniły istotnej okoliczności faktycznej sprawy, a mianowicie tego, jaka jest sytuacja [...] matki dzieci, zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej i czy sytuacja ta nie daje możliwości odstąpienia, umorzenia lub odroczenia płatności z urzędu. Starosta jedynie rozpatrzył negatywnie wniosek o odstąpienie od naliczenia opłaty, jednocześnie wydając decyzję (zdaniem Skarżącej niesłuszną), od której rozpoczęło się niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i decyzja Starosty [...] z dnia [..] września 2012 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie z naruszeniem powołanych przepisów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Stosownie zaś do przepisu art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Wysokość świadczenia, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie więcej jednak niż o 80% kwot, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 81 ust. 1 ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji, a także z materiału dowodowego nie wynika, na mocy jakiego aktu administracyjnego przyznano rodzinie zastępczej świadczenie i ewentualne dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz w jakiej wysokości. Nadto, jedynie z wniosku strony o odstąpienie od ustalenia odpłatności można domniemywać, że dziecko umieszczone zostało w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Decyzja organu w tym zakresie milczy. W świetle powyższych braków nie sposób dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości ustaleń co do wysokości ustalonej przez Starostę [...] odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. To uchybienie przepisowi art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie, czy organ prawidłowo – a nie dowolnie – określił odpłatność za pobyt I. A. w rodzinie zastępczej. Decyzja wydana w tej sprawie przez organ I instancji nie określa również ram czasowych obowiązku nałożonego na stronę postępowania. Biorąc pod uwagę, że decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek finansowy, brak określenia za jaki okres nałożono opłatę, rodzi po stronie jednostki brak pewności, co do jej sytuacji. Obowiązek finansowy wymaga szczególnego skonkretyzowania w decyzji administracyjnej. Tych zasadniczych uchybień organu I instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję Starosty [...]. Organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego, nie rozstrzygnął sprawy ponownie w jej całokształcie, a jedynie w zasadniczym elemencie przywołał stwierdzenia organu I instancji, czym naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazuje jednocześnie, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, F. A. wniosła o odstąpienie od ustalenia odpłatności. Wniosek strony nie został rozpatrzony w przewidzianej prawem formie, tj. decyzji administracyjnej. W decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] r. o ustaleniu odpłatności brak jest bowiem procesowego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wprawdzie w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, nie powołując się przy tym na konkretny przepis uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie określania szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, że dochód na osobę w rodzinie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, w związku z czym ustalił odpłatność. W decyzji nie zawarł jednak rozstrzygnięcia w zakresie tego wniosku strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. bezpodstawnie przyjęło więc, że Starosta [...] decyzją z dnia [..] września 2012 r. odmówił uwzględnienia wniosku o zwolnienie z ponoszenia kosztów odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ niezasadnie przyjął bowiem, że samo ustalenie odpłatności jest równoznaczne z odmową odstąpienia od ustalenia tej opłaty. W ocenie Sądu, wniosek strony w tym zakresie wymagał, wobec treści przepisu art. 194 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, odrębnego rozstrzygnięcia. Sprawa z tego wniosku stanowi bowiem indywidualną sprawę administracyjną, w ramach której organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Zgodnie z tym przepisem, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Organ ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygnie w procesowej formie decyzji w przedmiocie wniosku strony o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, odnosząc się także do argumentów wnioskodawczyni powołanych we wniosku. Dalsze rozstrzygnięcia organ podejmie zależnie od wyniku tych ustaleń, po zebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., jednoznacznie wskazując na dokonanie przez organ pełnych i wyczerpujących rozważań całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności tłumacza przysięgłego (Dz. U. Nr 15, poz. 131 ze zm.).