I SA/Wa 267/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. nr KOC/6491/Op/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym tytułem opłaty kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 listopada 2022 r. nr KOC/6491/Op/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 7 października 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.4160.2022 odmawiającą przyznania R. O. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie bieżącego czynszu za wrzesień w wysokości [...] zł oraz zwrot poniesionych kosztów za sierpień 2022 r. w wysokości [...] zł Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 7 października 2022 r. odmówił przyznania R. O. ww. pomocy finansowej podnosząc, że uzyskiwany przez skarżącego dochód miesięczny w wysokości [...] zł (na który składa się [...] zł renty ZUS oraz zasiłek stały z OPS w kwocie [...] zł) przekracza określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) kryterium dochodowe wynoszące [...] zł uprawniające do korzystania ze świadczeń pieniężnych. Organ zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że R. O. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] stycznia 2024 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 5 stycznia 2021 r.), otrzymywana renta w wysokości [...] zł netto, obciążona jest zajęciem komorniczym w wysokości [...] zł z tytułu bieżących alimentów. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie zaistniały ponadto przesłanki do przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 2 ww. ustawy o pomocy społecznej, bowiem sytuacja wnioskodawcy nie jest w żaden sposób wyjątkowa na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy OPS Dzielnicy [...] Filia nr II. Organ I instancji wskazał, że R. O. został zakwalifikowany do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Wydział Zasobów Lokalowych UD [...], co wynika z treści pisma z [...] listopada 2020 r. Umieszczono go na liście osób uprawnionych do wynajmu mniejszego mieszkania, co zmniejszyłoby koszty jego utrzymania. Przedstawione dwie propozycje lokali mieszkalnych przy ul. [...] o pow. użytkowej [...] m² i przy ul. [...] o pow. użytkowej wynoszącej [...] m² nie spotkały się z żadną reakcją wnioskodawcy, który nie odebrał korespondencji i nie obejrzał wskazanych lokali. Zarząd Dzielnicy [...] na posiedzeniu [...] lutego 2022 r. podjął zatem uchwałę nr [...] o uchyleniu kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...]. Z trzech złożonych oświadczeń pisemnych strony wynika, że zaproponowane przez Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] lokale miały zbyt mały metraż, nie pozwalający na kontakt z dziećmi i dlatego nie był nimi zainteresowany. Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, że R. O. jest pozbawiony władzy i praw rodzicielskich oraz ma zakaz kontaktów z dziećmi, co wynika z treści wyroku sądu z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...]. Uzyskanie zatem przez ww. mniejszego lokalu byłoby zgodne z jego sytuacją życiową i dochodową, ponieważ skutkowałoby obniżeniem opłat za mieszkanie. Zajmowanie nadal dużego metrażowo lokalu jest wyborem R. O. nie mającym nic wspólnego z realnymi jego potrzebami oraz potrzebami jego dzieci. OPS nie może uwzględnić jego żądań opartych na bezzasadnych i nieprawdziwych przesłankach. Zdaniem organu I instancji R. O. nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przyjmując jedną z propozycji zamieszkania w lokalu o mniejszej powierzchni, co spowodowałoby obniżenie kosztów utrzymania mieszkania. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący korzysta od 2012 r. z pomocy finansowej OPS [...] raz w miesiącu, pomoc ta ma formę zasiłków stałych i celowych z przeznaczeniem na różne cele - zakup środków czystości, leków, odzieży, obuwia, opłacenie rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup butli gazowych i posiłków w barze. OPS pomagał spłacać ww. bieżące należności i regulować dawne zadłużenia, co jednak skutkuje generowaniem jego roszczeniowości. Prezydent m.st. Warszawy wskazał ponadto, że stosownymi decyzjami przyznano wnioskodawcy pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków ([...] zł) i zakup artykułów gospodarstwa domowego ([...] zł), a także prawo do korzystania z bezpłatnych posiłków w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2022 r. Organ podał też, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, które musi rozdzielić pomiędzy znaczną liczbę swych podopiecznych. W październiku 2022 r. na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla [...] rodzin była to kwota [...] zł. R. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji wskazując, że kryteria przyznawania zasiłków celowych określa art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Kolegium wskazało, że R. O. uzyskuje dochód własny, ale uzyskuje też od wielu lat wsparcie finansowe ze środków pomocy społecznej - jednak wskazany przez niego cel pomocy o jaką się stara - pokrycie opłat mieszkaniowych za dwa miesiące i systematyczne pokrywanie ich w przyszłości - nie mieści się ww. definicji zasiłku celowego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w sytuacjach wyjątkowych ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia mimo przekroczenia kryterium dochodowego, które to sytuacje reguluje art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany nie podlegający zwrotowi specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Kolegium podkreśliło, że zwrot "może być przyznany" oznacza, że decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego co powoduje, że wyłącznie spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania wnioskodawcy tego świadczenia, gdyż organ administracji może ale nie ma obowiązku jego przyznania. Przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż ich adresaci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Tylko wyjątkowość zaistniałych okoliczności może uzasadniać ich wniosek, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego. Konieczność pokrycia należności odnośnie zajmowanego lokalu nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej. W ramach uznania administracyjnego organy administracji decydują uwzględniając nie tylko sytuację osoby wnioskującej, ale także własne możliwości finansowe zatem to, czy i w jakim zakresie może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustala się w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. OPS Dzielnicy [...] dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi ([...] zł na wypłaty zasiłków celowych), które musi rozdzielić pomiędzy znaczną liczbę - 793 rodzin - swych podopiecznych. Zdaniem Kolegium mimo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej R. O. organ I instancji podejmując decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. R. O. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że jest ona wadliwa. Skarżący przedstawił swoją trudną sytuację życiową, materialną i zdrowotną podkreślając, że nie jest w stanie ponieść kosztów bieżących oraz zaległych bez uszczerbku do zaspokojenia niezbędnej potrzeby mieszkaniowo - bytowej (zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej) oraz dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Zdaniem skarżącego spełnia on kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej do przyznania świadczenia. Skarżący podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom organów uzyskuje jedynie sporadycznie albo tylko częściowo pomoc w formie zakupu leków, środków czystości, odzieży, obuwia, opłacania rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup butli gazowej. Nieprawdą też jest brak współdziałania z organami pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 22 sierpnia 2023 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przedstawił stanowisko w sprawie oraz zarzucił SKO w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do R. O. do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej została udowodniona, podczas gdy sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego jest szczególna, a skarżący jest osobą całkowicie pozbawioną możliwości zarobkowych co najmniej do końca stycznia 2024 r. i posiadającą stały dochód w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie, który nie zapewnia pokrycia wszystkich potrzeb skarżącego, w tym nie zapewnia niezbędnych potrzeb bytowych, a udzielenie pomocy w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka jest jednym z podstawowych celów pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. ) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący- [...] zł. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ustalono, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym ww. kryterium. Poza sporem jest, że jego łączny dochód netto wynosi po zbilansowaniu dochodów i obciążeń kwotę [...] zł. Tym samym skarżący nie kwalifikował się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). Mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było jednak rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazł. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Jak wskazano, art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Należy zatem przyjąć, że zasiłek celowy specjalny powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ prawidłowo zawęził możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze, a wiąże się to z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego było zatem oparcie przyznania świadczenia na uznaniu administracyjnym. Takiej prawidłowej oceny organy administracji dokonały w rozpoznawanej sprawie, właściwie oceniając sytuację osobistą, rodzinną i finansową skarżącego, trafnie przyjmując, że w niniejszej sprawie zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany, gdyż zaległości czynszowe nie są zdarzeniem nagłym, niemożliwym do przewidzenia i do przezwyciężenia własnymi środkami. Sytuacja skarżącego, chociaż trudna, to jednakże nie wyczerpuje znamion przepisu art. 41 ustawy, a wobec tego nie mogła skutkować wydaniem korzystnego dla niego rozstrzygnięcia na wskazane cele. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie i nie zawsze mogą być zrealizowane przez organy pomocowe. Z kolei, jak powszechnie wiadomo, ciągle wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Nie bez znaczenia jest też to, że skarżący został zakwalifikowany do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Wydział Zasobów Lokalowych UD [...]. Przedstawionych w związku z tym lokali Skarżący jednakże nie obejrzał ani nie ustosunkował się do propozycji. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, w tym zarzucanego w piśmie pełnomocnika naruszenia art. 7 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia należnego świadczącemu nieodpłatną pomoc prawną pełnomocnikowi, orzeczono na podstawie art. 250 § 1 powołanej ustawy, przyjmując jako podstawę wymiaru tego wynagrodzenia stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), tj. w kwocie 480 zł powiększonej o należny podatek od towarów i usług. To zaś w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt SK 66/19 oraz z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 78/21. Pierwszym z tych wyroków bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. orzekł, że § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.) są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów.