I SA/Wa 2673/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( Minister SWiA) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32 poz. 191, ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości, w tym działki nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] decyzją z [...] października 1991 r. , w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił J. M.. Wskutek złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu postępowania i przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. J. M. nie zgadzając się z podjętym przez Ministra SWiA w dniu [...] lipca 2020r. rozstrzygnięciem, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie na wstępie zobligowany jest do zbadania przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wniosku. Podkreślił także, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1991 r. były przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W świetle jej przepisów, dla komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dacie [...] maja 1990 r. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, iż dla skomunalizowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Zebrany materiał dowodowy wskazuje również, że "m. in. działka nr [...] na stan do 1990r., objęta księgą wieczystą nr [...], należała do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] jako wieczystej użytkowniczki działki. Ponadto z odpisu księgi KW [...] wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawniony został "Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Jednocześnie N. M. przedstawił jedynie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r., sygn. akt: [...] w sprawie nabycia spadku po M. i T. M., skrócony odpis aktu zgonu E. M., kopię pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], kopię pisma Centralnego Muzeum Jeńców Wojennych w [...] z dnia [...] kwietnia 1989r., nr [...], postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt: II SA/Gd 2284/01 umarzające postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że przedłożone przez J. M. dokumenty nie potwierdzają by przysługiwał mu tytuł prawny do spornej nieruchomości w dniu komunalizacji z mocy prawa. Nie można bowiem zapominać, że to wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności. Tym samym J. M. nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Podsumowując Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego legitymację procesową do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Gdańskiego. Natomiast, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. r. skargę wniósł J. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 157, art. 156§1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: Kpa (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.). W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o unieważnienie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2020r. oraz poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z dnia [...] lipca 2020r. umarzającą postępowanie w sprawie nie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r., Wniósł również o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. oraz utrzymującą nią w mocy fałszywą decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Ewentualne o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wniosek J. M., prowadzone przed nim postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., potwierdzającej nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez Gminę Miasta [...] nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej m. in jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Bezprzedmiotowość postępowania miała zaś w tym przypadku wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, wobec uznania, że inicjator postępowania nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, kreującym jego przymiot strony, w związku z czym nie może go skutecznie zainicjować. To bowiem, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, jeszcze raz wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r., prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Z akt sprawy wynika, że m. in. działka nr [...] wg stanu do 1990 r. była objęta księgą wieczystą nr [...] i należała do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] jako wieczystej użytkowniczki działki. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się odpis ww. księgi wieczystej, z którego wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawniony został "Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W toku postępowania skarżący J. M. był wzywany o przesłanie dokumentów potwierdzających przysługujący mu tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na powyższe wezwanie przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r., sygn. akt: [...] stwierdzające nabycia spadku po M. i T. M., skrócony odpis aktu zgonu E. M., kopię pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007r., kopię pisma Centralnego Muzeum Jeńców Wojennych w [...] z dnia [...] kwietnia 1989r., postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt: II SA/Gd 2284/01 umarzające postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się słusznie, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym skoro w księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla działki nr [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej widniał Skarb Państwa, wpis ten korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie zarzuty, które podnosi skarżący związane są z kwestionowaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej działki. Jednak jak już to wyżej podkreślono, ustalenie prawa własności do nieruchomości nie może nastąpić przez organy w postępowaniu administracyjnym. Poza tym z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby skarżącemu na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej czy też w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej działki. Tytułu tego nie może wywodzić jedynie z faktu kwestionowania prawidłowości wywłaszczenia przedmiotowej działki oraz z tytułu spadkobrania po przednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Tytułu prawnego do gruntu nie można bowiem domniemywać ani powoływać się na niego bez posiadania w tym zakresie stosownych dokumentów. Zatem skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1991 r. Odmawiając zatem skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu, Minister nie naruszył art. 28 k.p.a. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru,celem zbadania legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 kpa. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżący nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd podkreśla w tym miejscu, że zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie jej prawa własności do nieruchomości. Na tym etapie postępowania organ nie mógł zatem badać prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, a tym bardziej nie mógł badać decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Podnieść należy, że zarzut dotyczycący prawidłowości komunalizacji może skutecznie stawiać jedynie strona postępowania i jest on wówczas badany w postępowaniu merytorycznym. Tymczasem zaskarżona decyzja ma charakter formalny i dotyczy braku przymiotu skarżącego do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23250 orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).