I SA/Wa 2679/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. i J. N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 694/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. S. i J. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. i J. N. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 694/17, mocą którego Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...] lit. J" działka nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo upływu terminu do wydania decyzji i skierowanego do organu wezwania do wykonania wyroku, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że mimo uwzględnienia ich skargi na bezczynność organu, wyrok ten nie został przez organ wykonany. Samo wymierzenie organowi grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Zjawisko to godzi nie tylko w interesy skarżących, ale i narusza powagę wymiaru sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że podjął szereg działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania. W tym celu wystąpiono m.in.: do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II, III oraz IV z księgi hipotecznej nieruchomości wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów a dotyczącymi działów I, II i III tej księgi, ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień [...] listopada 1945 r.; do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego w Dzielnicy [...] Urzędu [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości; do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji, czy dawnym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a państwami trzecimi; do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. Organ podjął również działania mające na celu przygotowanie opracowania polegającego na wykreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości, a także wykreśleniu decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta nieruchomość. Powyższe opracowanie jest niezbędne celem precyzyjnego określenia położenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, w szczególności fakt podejmowania przez organ dalszych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, zarówno żądanie wymierzenia organowi grzywny, jak i świadczenia pieniężnego na rzecz skarżących, jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 694/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 6 kwietnia 2018 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 11 lipca 2018 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 12 listopada 2018 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 23 czerwca 2021 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z [...] września 2020 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 694/17. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. oraz fakt, że organ nadal nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania w dniu [...] lipca 2018 r. akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zobowiązującego organ do wydania decyzji w sprawie, Prezydent przez ponad dwa lata nie podejmował żadnych czynności. Dopiero w dniu [...] października 2020 r. (a to na skutek złożonego przez skarżących wezwania do wykonania ww. wyroku) wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II, III oraz IV z księgi hipotecznej nieruchomości wraz z oświadczeniami i wnioskami spisanymi w księdze umów a dotyczącymi działów I, II i III tej księgi, ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień [...] listopada 1945 r. oraz do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego w Dzielnicy [...] Urzędu [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Kolejne czynności organ podjął natomiast już po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku z 6 kwietnia 2018 r., kiedy to w dniu [...]listopada 2020 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentów akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zaś w dniu [...] grudnia 2020 r. do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji, czy dawnym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz do pełnomocnika skarżących o nadesłanie dokumentów wskazujących na ich następstwo prawne po byłym właścicielu gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent prowadził postępowanie administracyjne opieszale, mimo że termin do wydania decyzji określony wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 694/17 upłynął ponad 2 lata temu. Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze w żaden sposób nie wykazano, jaką konkretną szkodę w związku z bezczynnością organu ponieśli skarżący. Skarżący przywołali jedynie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., w którym mowa, że "istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, mimo wymierzenia organom grzywien nie są wykonywane". W niniejszej natomiast sprawie skarżący po raz pierwszy wystąpili ze skargą na niewykonanie wyroku z 6 kwietnia 2018 r., a ponadto organ gromadzi nadal materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego Z uwagi jednak na stan epidemii, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. O skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne strony zostały poinformowane jak również pouczone o możliwości złożenia dodatkowego stanowiska w sprawie.