I SA/Wa 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. Jako "[...]" działka nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustalono, że nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent [...] z uwagi na wynikającą z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczność kumulatywnego spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek łącznie, uznając niespełnienie jednej z nich, odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. B. i J. H., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...], powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że przyjął odmienną od zaprezentowanej w decyzji Prezydenta W. ocenę prawną. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji ustalono na podstawie Ogólnego Planu Zabudowy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną, wobec czego uznano spełnienie pierwszej z przesłanek wskazanych w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie przesłanki pozbawienia władania nieruchomością organ I instancji oparł się na: zaświadczeniu lokalizacyjnym Prezydium Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1953 r., zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr [...] z dnia [...] października 1961 r. i załączonym do niego szkicu Nr [...], piśmie Pracowniczych Ogrodów Działkowych z dnia [...] maja 1974 r. oraz załączonych do niego dokumentach. W związku z tymi dokumentami organ I instancji stwierdził, że zagospodarowanie przedmiotowego terenu nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wobec czego przesłanka utraty możliwości faktycznego władania gruntem przez poprzednich właścicieli po ww. dniu nie została spełniona. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie powyżej zaprezentowanych ustaleń jest niedopuszczalne z uwagi na zaistniałe rozbieżności, co stwarza też konieczność poczynienia jednoznacznych ustaleń. Wojewoda [...] stwierdził, że zaprezentowane przez organ I instancji zaświadczenia lokalizacyjne i załączniki do tychże zaświadczeń nie mogą stanowić niewątpliwych dowodów, iż utrata możliwości faktycznego władania gruntem nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ponadto w decyzji organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń odnośnie powierzchni przejętego terenu prze dniem 5 kwietnia 1958 r., co ma istotne znaczenie dla ustalenia czy byli właściciele mieli możliwość władania choćby częścią przejmowanego na przestrzeni czasu gruntu. Poza powyższym wskazuje się na zaniechanie przez organ I instancji ustalenia w sposób niewątpliwy charakteru omawianego gruntu, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej. Przepis art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podstawą dla ustalenia odszkodowania za gospodarstwo rolne. Dla przyznania odszkodowania za gospodarstwo rolne niezbędne jest ustalenie, że poprzedni właścicieli lub ich następcy prawni prowadzili gospodarstwo rolne oraz zostali pozbawieni faktycznego władania gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji, jeżeli nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, to dla przyznania odszkodowania konieczne jest ustalenie dnia w jakim nastąpiła utrata faktycznego władania gruntem. W przypadku zaś działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne przedmiotem dowodu jest ustalenie dnia, w jakim były właściciel utracił możliwość faktycznego władania gruntem. Niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny charakteru gruntu powoduje powstanie wątpliwości odnośnie zastosowanej podstawy prawnej w postaci przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe stanowisko i ustalenia organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pożądane jest, aby postępowanie prowadzone przez organ I instancji obejmowało sprawę w całości. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. H. podnosząc, że nie podjęto decyzji, co powoduje w nieskończoność krążenie dokumentów między urzędami. Sprawa jest rozpatrywana od 1991 r. Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" – działka nr [...], podlega rozpoznaniu na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r, Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ustawa). W art. 215 ust. 1 ustawy wskazano przesłanki przyznania odszkodowania w wypadku przejęcia gospodarstwa rolnego. Natomiast w art. 215 ust. 2 ustawy określono podstawy przyznania odszkodowana za przejęty dom jednorodzinny i działkę. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie charakteru przyjętej nieruchomości, gdyż okoliczność ta wpływa bezpośrednio na wybór właściwej podstawy prawnej i ostatecznie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Sąd wskazuje, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że przejęta nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne oznacza, iż żądanie powinno być rozpoznane na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc to stanowisko do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji ocenił zasadność wniosku, co wynika z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2007 r., zarówno w oparciu o przesłanki wymienione w art. 215 ust. 2, ale także określone w art. 215 ust. 1 ustawy. Jednak wskazując podstawą prawną decyzji organ ten powołał jedynie art. 215 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał między innymi, że "(...) przedmiotowa nieruchomość stanowiła pastwisko i wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, które miało swoje siedlisko przy ul. [...] (...)" . Organ pierwszej instancji uznał również, iż konieczne jest ustalenie czy gospodarstwo rolne prowadzone było do [...] kwietnia 1958 r. Ponieważ strony nie przedłożyły żadnych dokumentów potwierdzających fizycznie posiadanie przez nich działki po dniu [...] kwietnia 1958 r. organ pierwszej instancji przyjął, że jeden z warunków przyznania odszkodowania nie został spełniony. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. wynika, że organ ten – wbrew stanowisku Wojewody [...] – ustalił, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Potwierdza to zarówno powołana podstawa prawna decyzji – art. 215 ust. 1 ustawy, jak i rozważania tego organu co do faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego do 5 kwietnia 1958 r. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zajęto zatem stanowisko co do charakteru nieruchomości, a stwierdzenie organu pierwszej instancji: "(...) Jeżeli przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie dekretu wchodziła w skład gospodarstwa (...)", nie należy traktować jako warunkowe w kontekście wszystkich rozważań i powołanej podstawy prawnej. Ustalenie przez organ pierwszej instancji, że wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy, pozbawiało znaczenia odniesienie się do przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] był obowiązany do oceny prawidłowości ustaleń Prezydenta [...] co do charakteru przejętej nieruchomości, a następnie ustosunkowania się do żądania w oparciu o odpowiednią podstawę prawną. Stanowisko Wojewody o niejednoznaczności ustaleń organu pierwszej instancji co do charakteru przejętej nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten niewątpliwie uznał, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Dalsze ustalenia organu pierwszej instancji, a dotyczące działki, do której odnosi się art. 215 ust. 2 ustawy, powinny stać się przedmiotem analizy dopiero w wypadku dokonania odmiennej oceny charakteru przejętej nieruchomości przez organ przełożony – nieuwzględnienia stanowiska, że przejęta nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Uchylenie decyzji z uwagi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie było zatem uzasadnione, i nie znajdowało oparcia w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może bowiem nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej powinno mieć charakter wyjątkowy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy niezaistnieniu przesłanek wprost wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z istotą postępowania odwoławczego. Organ przełożony nie powinien bowiem ograniczać się do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale co do zasady ciąży na nim obowiązek oceny zasadności decyzji z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia – organ przełożony powinien powtórnie odnieść się merytorycznie do zgłoszonego żądania. Stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego konieczności uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie powinno nastąpić w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] uwzględni powyższe uwagi oraz stanowisko wynikające z art. 215 ust. 1 ustawy, że jednym z warunków przyznania odszkodowania za przejęte gospodarstwo rolne jest pozbawienie faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, który prowadzili gospodarstwo rolne po [...] kwietnia 1958 r. Wobec tego nie jest konieczne określenie daty dziennej utraty faktycznego władania gospodarstwa rolnym, a wystarczające jest ustalenie czy dokonana zmiana miała miejsce po [...] kwietnia 1958 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.