I SA/Wa 2686/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] "[...]". Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją [...] z dnia [...] listopada 2000 r., po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (ozn. Nr hip. [...] "[...]") oraz stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2002 r. sygn akt. I SA 227/01 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek L. W., reprezentowanej przez pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] z dnia [...] listopada 2000 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] "[...]". Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją [...] z dnia [...] marca 2010 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1951 r. Nr [...]. Wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 1870/11 z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Kolegium. Decyzją z [...] z dnia [...] marca 2014 r. Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, koniecznym z uwagi na uchylenie przez WSA poprzedniej decyzji, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, iż oceniając złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w pierwszej kolejności należy dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania. Kolegium wskazało, iż z uwagi na nadzwyczajny tryb tego rodzaju postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustawodawca wprowadził nadzwyczajną instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych i podmiotowych. Kolegium zauważyło, iż w omawianym stanie faktycznym jakkolwiek istnieje decyzja, której wyeliminowania w trybie nadzorczym domaga się wnioskodawca, który posiada legitymację do zgłoszenia takiego żądania, negatywnie należy ocenić możliwość prowadzenia tego postępowania i wydania decyzji, na skutek istnienia przesłanki res iudicata. Organ wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., po rozpoznaniu wniosku K. W., odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] płożonej przy ul. [...] (oznaczonej nr hip. [...] "[...]".). Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2002 r. sygn akt. I SA 227/01 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, w sprawie tożsamej z niniejszą sprawą, ze względu na przedmiot wniosku i podmiot zgłaszający żądanie, zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie, które wiąże organy administracji i strony. Niedopuszczalne jest zatem, zdaniem organu I instancji, prowadzenie postępowania i wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie, w zgodzie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Na poparcie powyższego organ I instancji powołał stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt. I SA/Wa 1237/08. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 157 § 3 kpa Kolegium wydało w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła M. M. We wniosku zarzuciła, iż decyzja została skierowana do pełnomocnika osoby zmarłej – L. W.- co przesądza o rażącym naruszeniu prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, zarzuciła decyzji naruszenie licznych przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, art. 54 ust 3 ustawy z dnia 16. 08. 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 6 i 8 kpa poprzez uznanie, że ogłoszenie w sprawie przejęcia działki położonej przy ul. [...] w W. zostało podpisane przez osobę uprawnioną. Rozpoznając wniosek organ II instancji wskazał, iż słusznie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na bezwzględne obowiązywanie zasady res iudicata. Zasada ta wyrażona także została w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ II instancji wskazał, iż wprawdzie organ I instancji powinien był wydać postanowienie na podstawie art. 61a kpa, ponieważ art. 157 § 3 kpa uchylony został przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.6.18) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Jednakże skutek procesowy został osiągnięty pomimo zastosowania nieprawidłowej formy i wskazania nieprawidłowej podstawy prawnej. Słuszny jest natomiast zarzut strony, iż akt administracyjny nie powinien być skierowany do osoby zmarłej lub jej pełnomocnika. Jednakże, zarówno decyzja zaskarżona jak i niniejsza są aktami o charakterze procesowym tj. informującymi, że nie będzie wszczęte merytoryczne postępowanie w sprawie. Jeżeli postępowanie nie zostało wszczęte, nie jest także uzasadnione wszczynanie postępowania w sprawie poszukiwania następców prawnych osoby zmarłej. Sprawa nie była natomiast i nie jest badana merytorycznie z uwagi na fakt, iż wcześniej została prawomocnie rozstrzygnięta - w niniejszym przypadku odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie, zatem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w tym zakresie nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż obie decyzje - wobec śmierci L.W. w dniu 1 maja 2012 r. - są nieważne. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Skarżąca wskazała, iż w sprawie nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na śmierć uczestników postępowania WSA w Warszawie orzekał właśnie w ten sposób (I SA/Wa 1870/11). Pośród osób, którym doręczono decyzję pominięto następców prawnych L. W. uniemożliwiając im czynny udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jest ona nieuzasadniona, a w treści decyzji Kolegium wyjaśniło stronie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga M.M. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którego nie przewidują przepisy prawa. Zaś organ odwoławczy utrzymując to rozstrzygniecie w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z tego powodu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia [...] czerwca 1951 r., [...]. Powołana decyzja została wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa. Zauważyć trzeba, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.) powołany w decyzji Kolegium z dnia 13 marca 2014 r. art. 157 § 3 kpa został uchylony. Przepis ten stanowił, iż "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji." Jednocześnie, na podstawie art. 1 pkt 11 wyżej powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. do kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono nowy przepis art. 61a następującej treści: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Powyższe oznacza to, iż od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji następuje na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem, obecnie jedyną właściwą formą prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie wydane w oparciu o powołany przepis kpa. Oznacza to, iż Kolegium wydało rozstrzygnięcie (decyzję na podstawie art. 157 § 3 kpa), którego nie przewidują przepisy obowiązującego prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1327/94, LEX nr 26828, podstawę prawną decyzji może stanowić wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy prawnej w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego ustawowego upoważnienia ustawowego. W wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. III SA 5540/98, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o braku podstawy prawnej można powiedzieć, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający na regulację danej materii w drodze decyzji administracyjnej (publik. M. Podat. Nr 7, poz. 40). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu II instancji, iż skutek procesowy został osiągnięty pomimo zastosowania nieprawidłowej formy i wskazania nieprawidłowej podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniu Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie wskazano nieprawidłowej podstawy prawnej, lecz doszło tutaj do wydania decyzji nie mającej oparcia prawnego w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego ustawowego upoważnienia ustawowego. Jak już wskazano wyżej, przepis - w oparciu o który została wydana kwestionowana decyzja - został bowiem uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r., to jest na trzy lata przed wydaniem tej decyzji. Zatem uznać trzeba, iż kwestionowane rozstrzygnięcie jako wydane bez podstawy prawnej dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W związku z ustaleniem, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne stało się stwierdzenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę organ - ustalając czy zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - będzie zobligowany wydać rozstrzygnięcie w oparciu o normę prawa materialnego ustanowioną przepisem powszechnie obowiązującym oraz w odpowiedniej formie przewidzianej przez obowiązujące przepisy kpa. Jak już wskazano powyżej, od dnia 11 kwietnia 2011 r. jedyną właściwą formą prawną podejmowania rozstrzygnięć w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest postanowienie wydawane na podstawie art. 61a kpa (tak: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, str. 1027). Przy tym, okolicznością bezsporną jest to, iż wnioskodawczyni zmarła w toku przedmiotowego postępowania. Dlatego, ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności ustalenie następców prawnych wnioskodawczyni oraz zwrócenie się do nich z zapytaniem czy nadal popierają wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...]. Następnie, w zależności od stanowiska następców prawnych, organ rozstrzygnie przedmiotową sprawę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, a także art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji).