I SA/Wa 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S.A. i T.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], hip. Nr [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stwierdzając, iż nie zostały spełnione przesłanki art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące daty utraty możliwości władania nieruchomością, gdyż poprzedni właściciel stracił tę możliwość przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a ponadto grunt ten nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. W odwołaniu od powyższej decyzji T. M. i S. A. – następczynie prawne poprzednich właścicielek - zakwestionowały zasadność odmowy przyznania odszkodowania. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] uznał stanowisko Prezydenta miasta W. jako prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z akt sprawy wynika, że poprzednie właścicielki nie złożyły wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w przysługującym im, zgodnie z przepisami powołanego dekretu, terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. W dniu 29 lipca 1965 r. złożony został przez poprzednie właścicielki wniosek o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Decyzją Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...] odmówiono oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej pod użyteczność publiczną. Następnie w dniu 23 czerwca 2004 r. pełnomocnik stron wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] zaznaczył, że w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 tej ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ odwoławczy podkreślił, że użyte w art. 215 ust. 2 sformułowanie "pozbawieni faktycznej możliwości władania" odnosi się do stanu faktycznego działki. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję. Wojewoda [...] wskazał, że z zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 21 maja 1952 r. Stołecznego Urzędu Budownictwa Prezydium Rady Narodowej w mieście W. skierowanego do Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona została do końca 1955 r. pod zabudowę mieszkaniową społeczną – budowę baraków mieszkalnych. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie – wniosek Stołecznego Urzędu Budownictwa z dnia 3 lipca 1952 r. o przekazanie w zarząd i użytkowanie Wydziałowi Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej zaakceptowany przez Członka Prezydium Rady Narodowej. Z pisma z dnia 3 lipca 1952 r. Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej miasta W. wynika, że zgodnie z tym wnioskiem teren podlega przekazaniu czasowo do końca 1955 r. w zarząd i użytkowanie Wydziałowi Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów z przeznaczeniem pod budowę baraków mieszkalnych. Organ drugiej instancji podniósł, że uprawnienia odszkodowawcze ustalone początkowo w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i późniejszych przepisach wywłaszczeniowych mogły być realizowane tylko w odniesieniu do działek faktycznie przejętych przez Państwo po wejściu w życie wskazanej ustawy, a więc po dniu 5 kwietnia 1958 r. Równało się to bowiem z faktycznym pozbawieniem możliwości użytkowania działki. Przesłanka ta nie miałaby racji bytu, gdyby uprawnienia odszkodowawcze objęły także działki przejęte przed 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda [...] zaznaczył, że przyznanie odszkodowania za działkę musi być poprzedzone ustaleniem, iż podlegała ona przepisom dekretu, a ponadto mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia zatem ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy", opracowany i zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. RP Nr 23, poz. 202). Zakładał on m.in. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego nie wyszczególniając w ogóle dla zabudowy mieszkalnej charakteru budynków (jedno czy wielorodzinnego). Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], jak wynika z reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy, znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę [...]. Z parametrów tego planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której była położona sporna nieruchomość, takich jak liczba kondygnacji [...], powierzchnia zabudowy [...], rodzaj zabudowy [...] wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Budynek jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał wskazany wyżej plan zabudowania z 1931 r. musiał posiadać bowiem 3 kondygnacje i zajmować 50% powierzchni działki. Taka budowla nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. Organ odwoławczy podkreślił, że wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące i taki pogląd utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Wojewody [...] z powyższego wynika zatem, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomości nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, Prezydent miasta W. miał podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły S. A. i T. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, a przede wszystkim: - naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i art. 7 kpa stanowiącej, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami stanowiącymi gwarancję ochrony prawa własności, - naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o ochronie prawa własności, poprzez nieuznanie istniejącego prawa własności i co za tym idzie nieprzyznanie prawowitym właścicielkom odszkodowania za wywłaszczenie, - naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, - obrazę art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli RP i interes społeczny, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określonej w art. 8 kpa, - naruszenie art. 77 i art. 80 kpa przez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności decyzji (pisma) Prezydium Urzędu Dzielnicy [...] Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej [...] nr [...], z której wynika, że S. A. i J. A. – N. za wywłaszczoną bod budowę szkoły działkę zostanie wypłacone odszkodowanie bądź przyznana działka zamienna, czego nigdy władze administracyjne nie uczyniły oraz nieuwzględnienie dowodu z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że właścicielkami nieruchomości (o powierzchni [...] m²) nr [...] przy ul. [...] są J. A. – N. i S. A. A. w częściach równych, - rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1, art. 136 ust. 1, 2, 3, z których wynika bezspornie, że właściciel nieruchomości lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji, a wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, - rażące naruszenie art. 9 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z którego wynika obowiązek powołania komisji szacunkowej ustalającej zasady odszkodowania, czego nie uczyniono i uniemożliwiono wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że S. A. i T. M. do 1968 r. płaciły podatki od nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) i dopiero po tej dacie odmawiano przyjęcia deklaracji podatku od nieruchomości i zapłaty podatku. Podkreślono, że w dniu [...] grudnia 1965 r. właścicielki otrzymały decyzję (pismo) nr [...], z której wynikało zapewnienie, iż Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej [...] wypłaci im odszkodowanie, bądź zostanie im przyznana działka zamienna. To przyrzeczenie prawne władzy administracyjnej uznające roszczenia współwłaścicielek nigdy nie zostało wykonane. Zaznaczono ponadto, że celem przejęcia gruntu na rzecz Gminy [...] miała być budowa szkoły, która nigdy nie została wybudowana. W ocenie skarżących przedmiotowa sprawa jest klasycznym, rażącym naruszeniem prawa własności przez organy administracji i godzi w zasadę ochrony prawa własności określoną w art. 222 k.c. i art. 64 Konstytucji RP. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie zwrotu nieruchomości S. A. i T. M. lub ewentualnie wypłacenie im odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2008 r., stanowiącym uzupełnienie wniesionej skargi podniesiono, że organy orzekające w sprawie dokonały niewłaściwej interpretacji przepisów ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. i oceny możliwości zabudowy działki przy ul. [...] domami jednorodzinnymi. W ocenie skarżących, w oparciu o przepisy powołanego planu – wbrew twierdzeniom Prezydenta miasta W., podtrzymanym przez Wojewodę [...] – na działce przy ul. [...], położonej w strefie [...], możliwa była budowa domów jednorodzinnych. Zarzucono ponadto, że organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującej oceny stanu faktycznego związanego z władaniem nieruchomością, powołując się na wewnętrzne pisma urzędu miasta W., nie wykazały, iż do dnia 5 kwietnia 1958 r. byli właściciele nieruchomości utracili możliwość władania nią, tym bardziej, że przedłożone zostały dowody, iż faktycznie do roku 1965 r. byli właściciele władali przedmiotową nieruchomością. Wskazano, że na byłych właścicieli nieruchomości, nieprzerwanie do 1965 r., nakładane były datki udziałowe za odwodnienie gruntu, co bezspornie wskazuje na fakt władania nieruchomością przez dawnych właścicieli oraz uznanie tego faktu przez władze państwa. Zaprzestanie pobierania datków nastąpiło w 1965 r. i najwcześniej z tą datą należy uznać, że ewentualnie właściciele utracili możliwość władania działką przy ul. [...]. Zaznaczono ponadto, że wewnętrzna korespondencja urzędu miasta W. nie dowodzi jednoznacznie, iż działka przy ul. [...] została w latach pięćdziesiątych zabudowana barakami robotniczymi. Baraki zostały w rzeczywistości wybudowane na działkach sąsiednich, przy ul. [...], nieznacznie tylko wkraczając na teren niezabudowanej działki przy ul. [...], co - w ocenie skarżących- można zaliczyć raczej jako stan zbliżony do naruszenia posiadania, ale nie jako faktyczne pozbawienie władania nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) należy stwierdzić, iż w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów. Odnośnie pierwszego z warunków wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202) nie definiuje pojęcia budownictwa jednorodzinnego jednak skoro art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26.10.1945 r. to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszym okresie (por. wyrok NSA z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97 – Lex nr 47347, wyrok NSA z dnia 09.05.2007 r., sygn. akt I OSK 615/06 – nie publ.). Zatem możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie, istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, planu zabudowania. Jak to zostało ustalone przez organy w rozpoznawanej sprawie, odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...], obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. Z reprodukcji tego planu, znajdującej się w aktach sprawy, wynika że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na ternie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach, do 50% powierzchni zabudowania. Zgodnie z art. 10 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym (...) ogólne plany zabudowania obejmują podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego lub grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w danej strefie nie można przekroczyć określonej w planie ogólnym wysokości i gęstości zabudowań. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zapis ogólny planu z 1931 r. oznaczał, że nie mogła być ona zabudowana budynkiem wyższym niż trzykondygnacyjny a powierzchnia zabudowy nie mogła przekraczać 50%. Natomiast organ błędnie zinterpretował ten przepis przyjmując, że budynek na tej nieruchomości musiał posiadać trzy kondygnacje i zajmować 50% powierzchni działki, a taka budowla nie mieściła się, w ocenie organu, w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. To ustalenie doprowadziło organ do wniosku, że działka nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Brak wymienienia w planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Przy braku w planie zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego organ winien był dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania, w szczególności, czy w czasie obowiązywania planu z 1931 r. i na obszarze jego obowiązywania faktycznie dopuszczono zabudowę jednorodzinną. Jest to istotne tym bardziej, że z oświadczenia pełnomocnika skarżących adw. A. S., złożonego na rozprawie w dniu 10.06.2008 r. wynika, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane domami jednorodzinnymi. Kwestie te nie zostały wyjaśnione, a jeżeli rzeczywiście na obszarze otaczającym ul. [...] istnieje zabudowa jednorodzinna, to przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nakładają na organ obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia kiedy zabudowa ta powstała, bo jeżeli dopuszczono zabudowę jednorodzinną w okresie obowiązywania planu z 1931 r. przesądza to o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne. Również co do wyjaśnienia drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. daty pozbawienia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością, decyzje zapadły także z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Powołane przez organ w uzasadnieniu decyzji dowody, a mianowicie zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 21.05.1952 r. o przeznaczeniu nieruchomości pod budowę baraków mieszkalnych, postanowienie – wniosek z dnia 03.07.1952 r. o przekazanie w zarząd i użytkowanie, określają ogólnie teren w ulicach [...] i nie wynika z nich, że wejście na teren nieruchomości przy ul. [...] w celu realizacji inwestycji o jakiej mowa w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia 21.05.1952 r. nastąpiło przed dniem 05.04.1958 r. Nie wynika również z akt sprawy kiedy i w jakim zakresie nieruchomość objęta wnioskiem o odszkodowanie została zajęta pod budowę baraków. Skarżące twierdzą, że baraki zostały wybudowane na sąsiednich działkach przy ul. [...] tylko w niewielkiej części zajęta pod inwestycję została przedmiotowa działka. W sytuacji gdyby okazało się, że nieruchomości przy ul. [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne konieczne będzie szczegółowe wyjaśnienie kiedy nastąpiło pozbawienie dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Z uwagi na to, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem, a zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.