I SA/Wa 2690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ" lub "Minister") decyzją z 23 września 2021 r., nr GZ.gn.624.9.2020, po rozpatrzeniu wniosku J. G. (dalej: "skarżący"), stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Witnica z 15 grudnia 1986 r., nr ZZS-7019/42/86 zostało umorzone z mocy prawa w całości. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 15 grudnia 1986 r., nr ZZS-7019/42/86, Naczelnik Miasta i Gminy Witnica orzekł o przejęciu na własność państwa w zamian za rentę nieruchomości rolne bez budynków, oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], o powierzchni 7,74 ha fizycznych, co stanowi 6,32 ha przeliczeniowych, położone we wsi B. i B., gmina W., stanowiące własność E. i M. G. (G.). Spod przejęcia wyłączył części działki nr [...] o pow. 0,25 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,25 ha, na których posadowione są budynki. Pismem z 10 stycznia 2020 r. J. G. (będący jednym ze spadkobierców E. i M. G.), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Witnica z 15 grudnia 1986 r. Decyzją z 23 września 2021 r., nr GZ.gn.624.9.2020, Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Witnicy z 15 grudnia 1986 r. zostało umorzone z mocy prawa w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Minister wyjaśnił, że pomimo tego, iż w aktach sprawy nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru stanowiące dowód doręczenia decyzji Naczelnika stronom postępowania, to na samej decyzji widnieje prezentata z datą jej uprawomocnienia, tj. z dniem 30 grudnia 1986 r. W ocenie organu oznacza to, że decyzja Naczelnika została doręczona stronom postępowania w grudniu 1986 r., co potwierdza, że postępowanie zostało wszczęte po ponad 33 latach od doręczenia decyzji z 15 grudnia 1986 r. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zdaniem organu, uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym zasad lex retro non agit oraz ochrony interesów w toku, wskutek arbitralnej i nagłej zmiany przepisów k.p.a. polegającej na wprowadzeniu w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej rozwiązania umożliwiającego organom administracji publicznej arbitralne umorzenie z mocy prawa postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, co w niniejszej sprawie doprowadziło do: a) stworzenia swoistej "pułapki prawnej", ponieważ w chwili składania przedmiotowego wniosku skarżący działał w zaufaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny i nie mógł przewidzieć, że dojdzie do zmiany przepisów niweczących możliwość dochodzenia jego praw już w trakcie wszczętego postępowania, b) przyznania organowi nieograniczonej kompetencji w zakresie umarzania z mocy prawa postępowań w toku bez konieczności merytorycznego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, c) braku możliwości dostosowania się przez skarżącego do zmienionej regulacji z uwagi na brak przepisów przejściowych oraz zbyt krótkie vacatio legis, d) pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego poprzez zastosowanie znowelizowanych przepisów do sprawy skarżącego, a więc do zdarzenia, które miało miejsce przed ich wejściem w życie. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił: 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy polegające na: • wadliwym ustaleniu momentu uprawomocnienia się decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Witnicy z 15 grudnia 1986 r., w sytuacji braku zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz kwestionowania przez stronę udziału stron w postępowaniu zakończonym ww. decyzją; • pominięciu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego grafologa i przesłuchania wnioskodawcy pomimo tego, że przedmiotem dowodu były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, w konsekwencji czego autentyczność wniosków stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie została dostatecznie wykazana dowodami i pozostaje okolicznością nieudowodnioną, niezbadaniu przez organ okoliczności, że Naczelnik wydał decyzję o przejęciu nieruchomości bez przeprowadzenia postępowania, w szczególności bez ustalenia możliwości przekazania gospodarstwa rolnego następcom w chwili wydania zaskarżonej decyzji, co powoduje, że organ nie wyjaśnił w ogóle czy zstępni byłych właścicieli gospodarstwa, w tym skarżący, odmówili lub wyrazili chęć przejęcia gospodarstwa oraz czy posiadali kwalifikacje do jego prowadzenia; b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do państwa polegające na sztucznym wydłużaniu czasu jego trwania do momentu wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, niewyjaśnienia w ogóle okoliczności sprawy, nieustosunkowania się do żądań i twierdzeń skarżącego w zakresie wniosków dowodowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia skrajnie krzywdzącego dla skarżącego i zamykającego mu drogę do dochodzenia jego praw; c) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez sztuczne wydłużanie czasu trwania niniejszego postępowania do momentu wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej oraz niepodjęcie przez organ żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy począwszy od daty wpływu wniosku skarżącego, tj. od dnia 20 stycznia 2020 r. do daty wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 23 września 2021 r., a co w świetle lakonicznego uzasadnienia decyzji pozwala na uznanie, że organ uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, czym udaremnił urzeczywistnienie praw skarżącego; d) art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nawet jeżeli w ocenie organu nie można było stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., to organ powinien przeanalizować możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargę jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Witnica z 15 grudnia 1986 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwila wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Sąd podzielił również stanowisko Ministra, że pomimo, iż w aktach sprawy nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru, widniejąca prezentata znajdująca się na decyzji Naczelnika z datą uprawomocnienia się tej decyzji (tj. z 30 grudnia 1986 r.) wskazuje, że decyzja ta została doręczona stronom postępowania w grudniu 1986 r. Okoliczność braku zwrotnych potwierdzeń odbioru nie przesądza o braku doręczenia decyzji, a jedynie o braku zwrotki w aktach sprawy. Wskazać również należy na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Urzędu Miasta i Gminy w Witnicy z 3 stycznia 1987 r. znak: SZ-256605/30 GPJ, przy którym przesłano do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Sulecinie prawomocną decyzję Naczelnika. Pismo przesłane było do wiadomości E. G., który informacji o prawomocnej decyzji nie zakwestionował. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 10 stycznia 2020 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - wniosek skarżącego wpłynął do organu 20 stycznia 2020 r. (prezentata organu). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 23 września 2021 r. o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.