I SA/Wa 2693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019r., znak [...], utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r" znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. i T. Wyglądała pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej za prawo własności nieruchomości, położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość", przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...] na odcinku węzeł "[...] " (bez węzła) [...] (początek obwodnicy): Część nr [...] obwodnica [...] od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km, w pkt 2 o powiększeniu kwoty odszkodowania określonej w pkt 1 decyzji o [...] % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania, w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Nieruchomość decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica [...] od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], orzekł o przyznaniu odszkodowania w sposób opisany wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowch i Autostrad, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucono wadliwość sporządzonego przez T.S. operatu szacunkowego. W ocenie odwołującego przyjęte przez biegłą cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są tożsame i wzajemnie się wykluczają. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości był operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., którego aktualność została potwierdzona nadaniem klauzuli aktualizacyjnej w dniu [...] września 2019 r. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Opisując przedmiotową nieruchomość autorka operatu wskazała, że nieruchomość znajduje się bezpośrednio przy drodze krajowej [...]. Sąsiedztwo nieruchomości opisano jako grunty rolne niezabudowane. Działki o kształcie silnie wydłużonego prostokąta, teren równy i niezabudowany. Działka krótszym bokiem przylega bezpośrednio do trasy [...]. Na nieruchomości brak jest naniesień budowlanych i roślinnych. W ramach infrastruktury technicznej wskazano energię elektryczną. Biegła ustaliła, że dla miejscowości [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na terenie RP - tereny rolne oraz działka [...] znajdowała się również na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne. W związku z koniecznością realizacji "zasady korzyści" z art. 134 ust. 3 i 4 ugn dokonano analizy dwóch segmentów rynku nieruchomości, tj. rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych. W pierwszej kolejności biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...], w okresie od 2016 do 2018 roku. Z uwagi na szczupłość rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] poszukiwano transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie [...]. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2. Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych na obszarze gminy [...], w okresie od 2016 do 2018 roku. Stwierdzono, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się od około [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia wynosi [...] zł/m2. W związku z przeznaczeniem przejmowanej nieruchomości pod rolę biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ugn. Tym samym do wyceny zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do analizy przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu [...] oraz innych powiatów w województwie [...]. Trend czasowy ustalono jako constans, a do obliczeń przyjęto nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych. Na stronie 14 operatu szacunkowego opisano transakcje, w których nieruchomości osiągnęły ceny minimalną i maksymalną. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna (waga 25%), lokalizacja szczegółowa (waga 25%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%), parametry działki (waga 15%) oraz infrastruktura techniczna (waga 15%). Na str. 14 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie określono wartość współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2. W konsekwencji wartość działek nr [...] i nr [...] obliczono na kwotę [...] zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego mając na względzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej "rozporządzenie". Uznał, że operat sporządzony przez T.S. jest prawidłowy, nie zawiera błędów logicznych ani rachunkowych. Biegła prawidłowo zastosowała zasadę korzyści – art. 134 ugn, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolne, biegła prawidłowo przeanalizowała transakcje nieruchomościami rolnymi oraz transakcje nieruchomościami drogowymi. W wyniku dokonanej analizy autorka operatu stwierdziła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Tym samym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" wskazano że stosownie do art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast w myśl art. 154 § 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając m.in. cechy nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zatem dobór cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego rzeczoznawcy. Wyjaśnienia biegłej w tej materii organ odwoławczy uznał za logiczne i spójne i potraktował jak swoje. Zauważyć także należy, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywódł Skarżący Decyzji zarzucił naruszenie: 1. Art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie; 2. art. 7 i art. 77 § 1, kpa, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej Specustawa drogowa), polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 3. art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy ugn oraz rozporządzenia. W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia, znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011r., Nr 165, poz. 985). W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności przyjętych założeń i logiczności. Organ dokonał oceny tego operatu jednakże, w ocenie Sądu ocena ta jest wadliwa. Organ dokonał co do zasady błędnej wykładni prawa materialnego i wadliwie przyjął, że w sytuacji w której nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym jako rolna można zastosować § 36 pkt 4 rozporządzenia. Jak wynika z wyceny przedmiotowa nieruchomość składa się z kilku działek i w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki [...] i [...] znajdowały się na terenie RP – tereny rolne. Biegła zastosowała zasadę korzyści odsyłając do art. 134 ust. 4 ugn. Zgodnie z nią w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tego rodzaju reguła ma jednak zastosowanie tylko w sytuacji gdy nieruchomość w planie lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast nieruchomość w studium lub planie nie jest przeznaczona pod drogę zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Regulacja ta stanowi, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: a) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn 1m2 gruntów z których wydzielono te działki i ich powierzchni; b) wartość nieruchomości zajętych od drogi publiczne stanowi iloczyn wartości m. kw. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W związku z tym decydujące znaczenia dla możliwości stosowania zasady korzyści ma przeznaczenie szacowanej nieruchomości w planie lub studium. W sytuacji w której, tak jak w tej sprawie, nieruchomość miała przeznaczenie rolnicze, nie było podstaw do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia przewidującego możliwość uwzględnienia w procesie wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko w sytuacji w której nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej byłaby przeznaczona w planie pod drogę publiczną – wyceny należałoby dokonać na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia – co wynika wprost z jego treści. W związku z tym brak było w niniejszej podstaw do zastosowania wyrażonej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, gdyż nieruchomość w planie, w całości miała charakter rolny. W związku z tym sporządzony operat nie mógł być podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz z naruszenie prawa procesowego – art. 80 k.p.a. ponieważ organ dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego a w konsekwencji błędnej oceny dowodu z operatu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 135 P.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zleci sporządzenie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę wskazując na dokonaną przez sąd wykładnię prawa materialnego.