I SA/Wa 2695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C., S. M. i L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Orzeczeniem z [...] sierpnia 1954 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w [...], gm. [...]. Wnioskiem z 17 grudnia 2018 r. J. C., S. M., L. S. (dalej również: skarżące) wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pow. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...], gmina [...], stanowiących w dacie przejęcia własność P. M. i W. M. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., we wskazanej części. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. złożyły skarżące. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizacyjna). Przywołując treść art. 2 ust. 2 tej ustawy oraz art. 104 § 1 k.p.a. wskazał, że wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Analizując przesłanki umorzenia postępowania w tej sprawie, kierując się treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej Minister zaznaczył, że za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r. należy uznać dzień 20 listopada 1954 r., tj. dzień trzydziesty następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1954 r. Nr [...], w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 49 (§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Minister zaznaczył, że w świetle art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi wniosku J. C., S. M. i L. S., o stwierdzenie nieważności orzeczenia, czyli 19 grudnia 2018 r. (prezentata wpływu na wniosku). Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia, to – zdaniem Ministra - postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co skłoniło Ministra do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. i umorzenia w całości postępowania przed organem pierwszej instancji. Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra wniosły J. C., S. M. i L. S., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na ich rzecz od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem skarżących, Minister nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r., które to postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z 19 grudnia 2018 r. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej jest niezgodny z Konstytucją, a konkretnie z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wnioski wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną. Podzielając powyższe spostrzeżenie Sąd podkreśla, że potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, wymaga wydania decyzji administracyjnej, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności wskazanej normy, Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, na co zwraca uwagę skarga, to podkreślić należy, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe ustalenie Ministra, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., ogłoszonego w dniu 20 października 1954 r. zostało wszczęte w oparciu o wniosek skarżących z 17 grudnia 2018 r. (wpływ do organu: 19 grudnia 2018 r.). W myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego zostało wysłane do stron postępowania w dniu 23 sierpnia 2019 r. (k. 203) i do dnia 16 września 2021 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, pozostając niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, a podniesione w niej zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.